Jerzy Wysocki - Prezes Polskiej Izby Ubezpieczeń
"NOWE ŻYCIE GOSPODARCZE"
20 sierpnia 2000

KODYFIKACJA PRAWA UBEZPIECZENIOWEGO

Kodyfikację prawa ubezpieczeniowego należy uznać za jeden z elementów dostosowania prawa polskiego do standardów, wynikających z dyrektyw, przyjętych przez państwa członkowskie UE - w kontekście przygotowań Polski do członkostwa w Unii i na tle ogólnej sytuacji gospodarczej Polski i sytuacji na polskim rynku ubezpieczeń.

Dla rozwoju ubezpieczeń na życie duże znaczenie ma obecnie i mieć będzie w przyszłości reforma systemu ubezpieczeń emerytalnych, w której realizacji mają znaczący udział zakłady ubezpieczeń na życie.

Historia trzech ustaw

Zmiany zostały zapoczątkowane ustawą z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, która stworzyła warunki powstania i rozwoju krajowego rynku ubezpieczeń w Polsce, a następnie gruntowna nowelizacja tej ustawy, dokonana ustawą z 8 czerwca 1995 r. Nowela miała obszerny zakres, a zarazem wprowadzała zmiany, zmierzające w kierunku dostosowywania rozwiązań i regulacji do standardów, przyjętych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej.

Dla realizacji kodyfikacji prawa ubezpieczeniowego powołana została, z inicjatywy Polskiej Izby Ubezpieczeń, w 1996 roku, dwustronna - tj. rządowa i samorządowa Komisja Kodyfikacyjna Prawa Ubezpieczeniowego, kierowana przez ministra finansów i prezesa PUNU oraz prezesa PIU, złożona w równej mierze z przedstawicieli strony rządowej i przedstawicieli ubezpieczeniowego samorządu gospodarczego.

Zakres kodyfikacji

Dwustronna Komisja Kodyfikacyjna przyjęła w 1997 r. "Zasady kierunkowe reformy prawa ubezpieczeniowego", akceptując następujące założenia:
  • Uregulowanie oddzielnymi aktami prawnymi rangi ustawy : problematyki działalności ubezpieczeniowej, nadzoru, pośrednictwa ubezpieczeniowego i ubezpieczeń obowiązkowych.
  • Demonopolizacja, komercjalizacja i prywatyzacja rynku ubezpieczeń gospodarczych.
  • Przyjęcie jednolitych form prawnych przedsiębiorstw ubezpieczeniowych, ograniczonych do spółki akcyjnej i towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych.
  • Ograniczenie pozaubezpieczeniowej działalności zakładów ubezpieczeń z jednoczesnym zdefiniowaniem istoty i zakresu działalności ubezpieczeniowej.
  • Poddanie działalności ubezpieczeniowej i działalności w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego bieżącemu nadzorowi państwowemu, sprawowanemu przez organ nadzoru, będący centralnym organem administracji państwowej.
  • Maksymalne ograniczenia delegacji ustawowych do wydawania aktów prawnych wykonawczych dla Rady Ministrów, ministra finansów oraz prezesa organu nadzoru. Ograniczenie norm protekcjonistycznych, tj. chroniących rynek polski przed bezpośrednią działalnością zagranicznych zakładów ubezpieczeń i pośredników ubezpieczeniowych.
  • Odejście od zakazów ubezpieczania się osób krajowych w zakładach zagranicznych oraz od nakazów ubezpieczania się osób zagranicznych w zakładach polskich.
  • Dostosowanie prawa krajowego do standardów prawa europejskiego.
Przyjęto także zasadę dostosowania polskiego systemu prawa ubezpieczeniowego do dyrektyw Unii Europejskiej I, II i III generacji, dotyczących ubezpieczeń obowiązkowych, reasekuracji, swobody przepływu środków finansowych i usług, opodatkowania. Ze składu Komisji Kodyfikacyjnej wyłonione zostały grupy robocze, które przygotowały pierwsze, robocze wersje projektów ustaw - o działalności ubezpieczeniowej i o pośrednictwie ubezpieczeniowym.

W 1999 r. prowadzone były intensywne prace przez Polską Izbę Ubezpieczeń, we współpracy ze środowiskiem ubezpieczeniowym, nad przygotowaniem projektów ustaw o ubezpieczeniach obowiązkowych i o pośrednictwie ubezpieczeniowym oraz nad wypracowaniem przez PIU zasadniczych kierunkowych tez i propozycji rozwiązań do projektu ustawy o działalności ubezpieczeniowej, oraz przekazanie tych projektów oraz tez i propozycji ministrowi finansów, z postulatami uwzględnienia stanowiska Izby przy dalszych pracach nad projektami ustaw. Ostateczne projekty trzech ustaw Ministerstwo Finansów przekazało do konsultacji z zakładami ubezpieczeń i do uzgodnień międzyresortowych w lutym 2000.

Opinie do rządowych projektów

Ustawa o działalności ubezpieczeniowej będzie miała w przyszłości zasadnicze znaczenie dla kształtowania i funkcjonowania rynku ubezpieczeń, w związku z czym prace nad projektem tej ustawy powinny być prowadzone w sposób szczególnie przemyślany i rozważny, zwłaszcza w zakresie formuły i kompetencji organu nadzoru ubezpieczeniowego. W ocenie środowiska i Izby Ubezpieczeń projekt ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie odpowiada celom, jakim miała służyć kompleksowa kodyfikacja prawa ubezpieczeniowego. Chociaż regulacje, zawarte w projekcie ustawy, w wielu przypadkach odpowiadają oczekiwaniom, to generalnie nie rozwiązują tych problemów, ani nie realizują celów, jakim miała służyć ta ustawowa regulacja.

Szczególny sprzeciw budzi nadmiernie rozbudowany zakres kompetencji władczych organu nadzoru w postaci Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego, nie mających precedensu w państwach członkowskich Unii Europejskiej, albo sprzecznych z dyrektywami UE, oraz skład tego organu, wskazujący na całkowitą rozbieżność między celem, jaki ma realizować nadzór ubezpieczeniowy, a proponowaną w projekcie formułą nadzoru.

Zamiast deklarowanego przez autorów projektu uspołecznienia nadzoru wprowadza się jego upolitycznienie, a w miejsce deklarowanej konsolidacji nadzoru nad sektorami rynku finansowego proponuje się "konfederację" nadzoru pozostałych sektorów tego rynku nad sektorem ubezpieczeń.

Nadzór ubezpieczeniowy w założeniach miał być skuteczny w połączeniu z identyfikacją odpowiedzialności za podejmowane decyzje, natomiast proponowane ciało kolegialne w postaci Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego jest zaprzeczeniem tej idei, bowiem prowadzi do rozmycia się odpowiedzialności poszczególnych członków komisji, łącznie z jej przewodniczącym, za kolegialnie podejmowane decyzje.

Z tych względów niezbędne jest opracowanie, odpowiadającej potrzebom rynku, tj. klientów oraz zakładów ubezpieczeń, zgodnej z dyrektywami i trendami UE, formuły nadzoru ubezpieczeniowego, zarówno co do zakresu i sposobu wykonywania tego nadzoru, jak i co do składu organu nadzoru, który powinien być fachowym nadzorem, gwarantującym bezpieczeństwo w zakresie gospodarki finansowej zakładów ubezpieczeń i ich klientów.

Projekt, zamiast skoncentrowania większości postanowień działalności ubezpieczeniowej zgodnie z tytułem, w przeważającym stopniu zawiera regulacje, dotyczące problematyki sprawowania nadzoru nad zakładami ubezpieczeń. Stwierdzenie takie wynika z faktu, że projekt w znacznej liczbie przepisów ustawy zawiera regulacje, dotyczące kompetencji władczych i nadzorczych Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego, oraz ustala prawo członków tej komisji, a więc urzędników - do głębokiej ingerencji w wewnętrzne, statutowe sprawy zakładów ubezpieczeń, pozbawiając właścicieli spółki prawa do swobodnego wyboru i decyzji o osobach, którym chcą powierzyć zarząd majątkiem spółki, jak również dające możliwości ograniczenia swobodnego dysponowania majątkiem spółki przez właścicieli.

Według proponowanej koncepcji nadzoru ubezpieczeniowego, miałby on uprawnienia obezwładniające zakłady ubezpieczeń w swobodzie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej, bez prawa merytorycznej kontroli decyzji organu nadzoru ubezpieczeniowego w toku instancji i bez możliwości zaskarżania ich do sądu.

Przyznanie nadzorowi ubezpieczeniowemu prawa do tak głębokiej ingerencji w wewnętrzne sprawy zakładu ubezpieczeń i możliwości ograniczania, wedle uznania urzędników nadzoru, swobody prowadzenia działalności przez zakład ubezpieczeń, stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad prawa własności prywatnej i swobody obrotu gospodarczego.

Jest to krok wstecz w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W omawianych kwestiach należy mieć na uwadze opracowany przez Europejski Komitet do spraw Ubezpieczeń "Kodeks dyrektyw dotyczących działalności ubezpieczeniowej. Ubezpieczenia majątkowe. Ubezpieczenia na życie". (CEA Codification of European Insurance Directives" - przetłumaczony na język polski na zlecenie Polskiej Izby Ubezpieczeń).

Zgodnie z zasadą, zawartą w kodeksie dyrektyw, nadzór nad zakładem ubezpieczeń jest nadzorem finansowym, który obejmuje weryfikację całej działalności zakładu, stanu wypłacalności, tworzenia rezerw techniczno - ubezpieczeniowych i aktywów, przeznaczonych na ich pokrycie. Nadzór finansowy obejmuje działalność zakładu ubezpieczeń prowadzoną na zasadzie swobody świadczenia usług, jako jednej z trzech podstawowych swobód w ramach jednolitego rynku ubezpieczeniowego.


Projekt ustawy narusza tę zasadę, bowiem wprowadza do zakresu kompetencji organu nadzoru ubezpieczeniowego zdecydowane elementy nadzoru materialnego. Natomiast właściwe organa nadzoru ubezpieczeniowego, zamiast bezpośrednio ingerować w wewnętrzne sprawy zakładu, powinny ograniczać się do egzekwowania od każdego zakładu ubezpieczeń wymogu posiadania prawidłowo funkcjonującego systemu administracyjnego i księgowego oraz odpowiednich mechanizmów kontroli wewnętrznej, zgodnie z art. 14 ust. 3 kodeksu dyrektyw.

W dotychczasowych założeniach do kodyfikacji prawa ubezpieczeniowego Polska Izba Ubezpieczeń stała na stanowisku, że nadzór nad działalnością ubezpieczeniową będzie nadzorem finansowym, a nie materialnym.

Natomiast proponowane w projekcie ustawy kompetencje Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego zawierają takie elementy nadzoru materialnego, jak uzależnienie powołania członków zarządu od zgody komisji, zatwierdzanie statutu i jego zmian, wymóg uzyskiwania zgody komisji na zmianę obszaru działania zakładu ubezpieczeń, a nawet - kontrola przestrzegania statutu lub planu działalności, do czego są powołane z mocy ustawy organa statutowe firmy.

Uzależnienie możliwości powołania członków zarządu od zgody organu nadzoru, która zawiera element dowolnej oceny, jest dowodem zbyt daleko idącej ingerencji organu administracji w wewnętrzne statutowe sprawy zakładu ubezpieczeń, jako spółki akcyjnej, podlegającej normom kodeksu handlowego.

Tego rodzaju "nadregulacja" prawna nie powinna mieć miejsca w państwie prawa, a ponadto sprzeczna jest z zasadą, zawartą w kodeksie dyrektyw, która zawiera wymóg, aby zakład ubezpieczeń był zarządzany w sposób efektywny, przez osoby cieszące się dobrą opinią i posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe lub doświadczenie.

Tymczasem proponowany w projekcie ustawy obowiązek uzyskiwania zgody organu nadzoru ubezpieczeniowego na powołanie konkretnych osób w skład zarządu zakładu ubezpieczeń, wprowadzony do projektu, jest sprzeczny z powołaną zasadą, a także z kodeksem handlowym, w zakresie swobody decydowania przez właścicieli, jakim odpowiedzialnym osobom powierzają zarząd majątkiem spółki.

Niezależnie od przepisów odrębnego Rozdziału 13 - Nadzór Ubezpieczeniowy, projekt ustawy niemal we wszystkich jej regulacjach, odnoszących się do różnych dziedzin, związanych z działalnością ubezpieczeniową, zawiera przepisy, które w sposób bardzo restrykcyjny ustalają prawo nadzoru ubezpieczeniowego do głębokiej ingerencji, zarówno w sprawy statutowe zakładu ubezpieczeń, jak i w jego działalność, bez prawa merytorycznej kontroli tych decyzji.

Jest to również sprzeczne z zasadą, zawartą w kodeksie dyrektyw, wedle której państwa członkowskie spowodują, że od decyzji, dotyczących zakładów ubezpieczeń, podejmowanych na podstawie ustaw, przepisów i zarządzeń administracyjnych, zgodnie z niniejszą dyrektywą, przysługiwać będzie odwołanie na drodze sądowej. Wynika z tego zasada stworzenia prawnych możliwości odwołania się od decyzji organu nadzoru do sądu, która w projekcie ustawy została w ogóle pominięta.

Projekt zawiera również, nie mające precedensu na europejskim rynku ubezpieczeń, propozycje składu Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego. Zastępcą przewodniczącego komisji jest minister właściwy do spraw instytucji finansowych lub wyznaczony przez niego sekretarz lub podsekretarz stanu. Członkami komisji są:
  • prezes Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego,
  • prezes Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi,
  • prezes Narodowego Banku Polskiego lub wyznaczony przez niego przedstawiciel, przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, lub wyznaczony przez niego zastępca przewodniczącego, przedstawiciel ministra właściwego do spraw instytucji finansowych.
Taki skład KNU nadaje jej charakter organu politycznego, a nie fachowego nadzoru merytorycznego i poddaje sektor ubezpieczeniowy nadzorowi pozostałych sektorów rynku finansowego, konkurujących na tym rynku z sektorem ubezpieczeń, co jest sprzeczne z zasadą równoprawnego traktowania wszystkich sektorów rynku finansowego.

W tej formule nadzór jest nadzorem politycznym, a nie fachowym nadzorem merytorycznym, nie jest to konsolidacja nadzoru w formie łącznego nadzoru nad kilkoma sektorami rynku finansowego, lecz poddanie sektora ubezpieczeniowego konfederacji nadzorów pozostałych sektorów, konkurujących na tym rynku z sektorem ubezpieczeń. Wprowadzenie kilkuosobowej komisji prowadzi do rozmycia się odpowiedzialności za podejmowane decyzje, w Europie nigdzie nie wprowadzono nadzoru w takiej formule, jak proponowana w projekcie ustawy.

Niezrozumiałe są powody, dla których w skład organu nadzoru mieliby wchodzić z urzędu prezes Urzędu Nadzoru mad Funduszami Emerytalnymi, prezes Narodowego Banku Polskiego i przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Zasady i warunki prowadzenia działalności ubezpieczeniowej różnią się tak dalece od zasad i warunków prowadzenia działalności w ramach tzw. II filaru reformy ubezpieczeń społecznych, działalności bankowej i działalności w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi, że udział wymienionych osób w Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie ma nic wspólnego z nadzorem skonsolidowanym.

Skonsolidowany nadzór miałby miejsce wtedy, gdy jeden organ sprawowałby nadzór nad kilkoma sektorami systemu finansowego. W tym kontekście niezrozumiałe jest, dla realizacji jakich celów polityki państwa, w odniesieniu do sektora ubezpieczeń, mają znajdować się, w składzie Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego prezes UNFE, prezes NBP i przewodniczący KPWiG, bo trudno jest podzielić przekonanie autorów projektu o wyższości kolegialnej formy nadzoru ubezpieczeniowego, w imię której zasiadać będą, w Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego, przedstawiciele nadzoru innych, konkurencyjnych wobec sektora ubezpieczeń, instytucji finansowych.

Także sprzeczna logicznie jest koncepcja, aby minister finansów był zastępcą przewodniczącego komisji, a zatem miałby pozostawać w stosunku podległości służbowej, a także budzi to wątpliwości co do niezależności przewodniczącego komisji.


Niezrozumiałe jest również, dlaczego członkiem KNU ma być prezes Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, jako jednej z kilku instytucji, funkcjonujących na rynku ubezpieczeń, zrzeszającej mniej niż połowę zakładów ubezpieczeń, działających w Polsce, a nie przedstawiciel Polskiej Izby Ubezpieczeń, zrzeszającej wszystkie zakłady działające w Polsce.

Polska Izba Ubezpieczeń sprzeciwia się też koncepcji, że prezes Izby miałby uczestniczyć w posiedzeniach komisji wyłącznie w sprawach dotyczących regulacji prawnych z zakresu działalności ubezpieczeniowej, a nie we wszystkich sprawach, leżących, zgodnie z ustawą, w zakresie kompetencji ubezpieczeniowego samorządu gospodarczego, bowiem problematyka legislacji i regulacji prawnych z zakresu działalności ubezpieczeniowej pozostaje w gestii ministra finansów, a nie Komisji Nadzoru Ubezpieczeniowego.

Tak więc należy uznać, że proponowana w projekcie koncepcja nadzoru ubezpieczeniowego ma charakter wsteczny do istniejącej obecnie.

Nie można przyjąć propozycji, wedle której zatwierdzenie statutu przez organ administracji stawia się wyżej niż rejestracja statutu w rejestrze handlowym, która może być dokonana wyłącznie na podstawie prawomocnej decyzji sądu, po stwierdzeniu przez sąd, że statut ten nie narusza w niczym prawa i jest zgodny z prawem.

Projekt zawiera zapisy, które przyznają KNU prawo cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, jeśli zakład ubezpieczeń m. in. wykonuje działalność z rażącym naruszeniem statutu. KNU może zarządzić likwidację przymusową zakładu ubezpieczeń, jeśli zakład wykonuje działalność m. in. z rażącym naruszeniem statutu. KNU może m. in. występować do właściwego organu zakładu ubezpieczeń z wnioskiem o odwołanie członka zarządu albo prokurenta i zawieszać w czynnościach członków zarządu albo prokurenta, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie.

Do kontroli przestrzegania statutu i podejmowania stosownych działań powołane są organa statutowe zakładu ubezpieczeń i przewidziany jest określony tryb postępowania. Natomiast nie powinien tym zajmować się organ administracji, a nawet rażące naruszenie statutu nie może stanowić podstawy dla organu administracji, do cofnięcia zezwolenia zakładowi ubezpieczeń na prowadzenie działalności, jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa.

Projekt ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym jest zgodny z rekomendacjami Konferencji Przewodniczących Rad Nadzorczych i Prezesów Zakładów Ubezpieczeń, odbytej w dniach 28 - 29 września 1999 roku. Projekt zawiera pełną propozycję legislacyjną w stosunku do fragmentarycznych unormowań pośrednictwa ubezpieczeniowego w aktualnej regulacji prawnej. W pracach nad projektem ustawy wykorzystano dyrektywy Unii Europejskiej, dotyczące pośrednictwa ubezpieczeniowego oraz doświadczenia legislacyjne krajów Europy Zachodniej.

Zrezygnowano z zasady licencjonowania działalności agentów ubezpieczeniowych przez organ nadzoru na rzecz wymogu rejestracji. Przyjęto zasadę udzielania przez zakłady ubezpieczeń pełnomocnictw agentom do wykonywania czynności pośrednictwa ubezpieczeniowego. Projekt ustawy wprowadza rejestr agentów ubezpieczeniowych, prowadzony przez Polską Izbę Ubezpieczeń. Wprowadza się zasadę posiadania obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, odpowiednio przez agentów, działających na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń, oraz brokerów. Wyraźnie rozdzielono działalność brokerską od działalności agencyjnej. Wprowadzono kryterium określonego wykształcenia i doświadczenia zawodowego dla kandydatów na brokerów. Projekt utrzymuje zasady nadzoru nad działalnością brokerską przez państwowy organ nadzoru.

W związku z nowym rozporządzeniem ministra finansów z 24 marca 2000 r. w sprawie ogólnych warunków obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. nr 26 poz. 310), - niektóre zapisy projektu ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczeń Komunikacyjnych, która zawiera rozwiązania, dotyczące obowiązkowych ubezpieczeń komunikacyjnych, uległy dezaktualizacji. W związku z tym, że zakłady ubezpieczeń mają istotne zastrzeżenia do wymienionego rozporządzenia, Polska Izba Ubezpieczeń opracuje propozycje szczegółowych zapisów zmian rozporządzenia.

Rada Ministrów wycofała z projektu ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych dotychczasowy rozdział, dotyczący centralnego rejestru umów obowiązkowych ubezpieczeń tj. ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, ubezpieczenia OC rolników z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia budynków, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, od ognia i innych zdarzeń losowych.

Stanowisko takie zostało uzasadnione tym, że stosownie do art. 80 ustawy z 20 czerwca 1997 "Prawo o ruchu drogowym" (Dz. U. nr 98 poz. 602 z późn. zm.) będzie tworzona przez MSWiA centralna ewidencja pojazdów mechanicznych oraz ich właścicieli i posiadaczy.

W ewidencji tej uwzględniona zostanie także informacja o zawarciu obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów. W połowie maja Parlament Europejski uchwalił IV Dyrektywę Komunikacyjną, co powoduje konieczność dostosowania polskiego prawa do postanowień tej dyrektywy.

Zgodnie z tą dyrektywą zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w zakresie OC posiadaczy pojazdów uzależnione będzie od ustanowienia w każdym kraju członkowskim Unii Europejskiej tzw. reprezentanta do spraw roszczeń (claims representatives).

Jerzy Wysocki - Prezes Polskiej Izby Ubezpieczeń
"NOWE ŻYCIE GOSPODARCZE"
20 sierpnia 2000