WYWIAD z Panią DANUTĄ WAŁCERZ
Prezesem Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń (PUNU)

- Z informacji w mediach, które dotyczą nowych ordynacji prawnych w dziedzinie ubezpieczeń można by sądzić, że nowelizacja prawa ubezpieczeniowego została wymyślona przez jedną tylko stronę. Mianowicie: towarzystwa ubezpieczeniowe.

Z analizy informacji medialnych może i to tak wyglądać. Należy jednak zauważyć, iż proces legislacyjny jest prowadzony w określonych ramach prawnych. Forsowanie przez media i niektóre środowiska koncepcji, iż jakoby nowelizacja prawa ubezpieczeniowego została wymyślona przez jedną stronę - towarzystwa ubezpieczeniowe, jest bardzo niebezpieczne dla całego rynku ubezpieczeniowego tj. zarówno dla organów rządowych kształtujących i realizujących politykę państwa w zakresie działalności ubezpieczeniowej, zakładów ubezpieczeń i samych klientów.
Wszystkie podmioty będące uczestnikami tego rynku mają swoje określone zadania i oczekiwania wobec tworzonego prawa. Z punktu widzenia klienta istotne jest zapewnienie realizacji dobrej obsługi usług ubezpieczeniowych. Klient musi wiedzieć, że ma zapewnioną właściwą ochronę, przepisy są przejrzyste, jednoznaczne, zrozumiałe dla przeciętnego obywatela i regulują wszystkie relacje pomiędzy nim a zakładem ubezpieczeń, nie pozostawiając miejsca na interpretacje i niedomówienia. Oczywiście osiągnięcie takiego stanu jest bardzo trudne, ponieważ życie jest bogatsze niż najlepsze przepisy i każda sprawa, w celu jej rozstrzygnięcia, musi być rozpatrywana indywidualnie.
Nowelizacje miały także na celu pomóc zakładom ubezpieczeń w prowadzeniu działalności, ale w tym kontekście nie można zapominać o tym, o czym mówiłam wcześniej, że działalność ta polega także na sprzedawaniu produktów ubezpieczeniowych i pobieraniu składek, czyli na gospodarowaniu pieniędzmi, które wpłacają klienci.

Do kogo należała inicjatywa w pracach nad nowelizacją ustawy?

Projekty ustaw to tzw. przedłożenie rządowe. Sejmowa Komisja Finansów Publicznych zdecydowała o utworzeniu specjalnej Podkomisji, która przez ponad 10 miesięcy bardzo ciężko pracowała, żeby stworzyć przepisy najbliższe rozwiązaniom, które funkcjonują przede wszystkim w UE. To był główny cel nowelizacji. Właściwie parlament już powinien przyjąć pakiet ustaw, bo takie były założenia rządowe. W pracach wzięto jednak pod uwagę dotychczasowe rozwiązania i praktykę, bowiem w wielu punktach rozwiązania zostały całościowo przeniesione z obowiązujących dotychczas przepisów.
Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia, w nowelizacji zamierzano również podjąć dzieło wzbogacenia projektów ustaw o te elementy, które będą korzystne dla klienta, czy też wzmocnią dotychczasowy status klienta. Według mnie ten cel nie został osiągnięty i interesy ubezpieczonych w tych projektach nie zostały tak dobrze potraktowane, jak być powinny.
To po trosze wynika z tempa prac, a także oporu ze strony rynku. A moim zdaniem - to nowe prawo ubezpieczeniowe w niedostatecznym stopniu chroni interesy klientów i tym samym nie jest korzystne dla sektora ubezpieczeń. Poza tym jest cały szereg przepisów, które są niedookreślone, niejednoznaczne, a więc stwarzają możliwość różnej interpretacji...

Proszę o przykłady.

Chociażby sprawa związana z wypłacalnością firm ubezpieczeniowych. Ponieważ są to towarzystwa zaufania publicznego, w związku z tym nałożone są na nie pewne obowiązki i wymogi kapitałowe, które powinny gwarantować wypłacalność każdego ubezpieczyciela. Jednak na naszym młodym rynku pojawiają się przypadki, gdzie te normy nie są spełniane.
Dotychczas wiedzieliśmy bardzo jasno, że jeżeli brakuje środków na pokrycie tzw. marginesu wypłacalności (bezpieczeństwo), to zakład opracowuje plan finansowy, a brak pokrycia gwarancyjnego nakłada na zakład ubezpieczeń obowiązek opracowania planu krótkoterminowego, po to by w krótkim okresie czasu doprowadzić do poprawienia sytuacji. Najczęściej wiąże się to z pozyskaniem nowego kapitału.
W przedłożonym projekcie nie wiadomo, w jakiej sytuacji zakład ma sporządzać takie plany, bo przepis nie jest jasny i może powodować odmienne interpretacje po stronie nadzoru ubezpieczeniowego i zakładu ubezpieczeń. W konsekwencji decydować będzie stanowisko sądu, a to może być już za późno na podjęcie działań naprawczych. W tej sytuacji nie wiadomo kiedy trzeba podjąć działania i jak wspomniałam, może się okazać, że te działania będą za późne. Działania spóźnione są nieskuteczne i klient, niestety, zwłaszcza ten, który ma ubezpieczenia dobrowolne, nie otrzyma żadnego świadczenia, bo zabraknie po prostu pieniędzy.
Walczyliśmy również o to, żeby klient był traktowany w sektorze ubezpieczeniowym tak samo, jak w sektorze bankowym, ale aby był traktowany równo w ramach postanowień jednej ustawy. W bankowości istnieją tzw. koła ratunkowe, tak, że w sytuacji, kiedy bank z różnych powodów ma kłopoty z wypłacalnością, to może liczyć na fundusz gwarancyjny, który jest przede wszystkim zorganizowany po to, żeby pomagać depozytariuszom. A więc w momencie, kiedy są kłopoty, to najpierw można korzystać z pożyczki ze środków, które wszystkie banki wnoszą na fundusz. To jest najstarsza forma sanowania banku.

Jednak pożyczkę taką w określonym czasie trzeba zwrócić i to z naddatkiem.

Owszem, ale to nie aż tak straszne obciążenia, dla rynku bankowego bowiem te pożyczki są korzystniej oprocentowane. W każdym razie bank, zaciągający pożyczkę z funduszu gwarancyjnego, nie ma oprocentowania rynkowego... Ponadto sanowanie ma inne niewymierne korzyści, w postaci chociażby utwierdzania zaufania klientów do tego sektora, poprzez gwarantowanie lokat. Także niewymierną korzyścią jest samokontrola rynku bankowego...

A jak jest w przypadku firm ubezpieczeniowych?

W ogóle tego nie ma! Moim zdaniem, zabrakło czasu na spokojne przeanalizowanie sprawy. Bo to, że w projektach ustaw brakuje obowiązku stworzenia funduszu gwarancyjnego, wcale nie wynika z tego, że był jakiś wielki sprzeciw zakładów ubezpieczeń. Większe obciążenia finansowe dla zakładów pojawiają się dopiero w sytuacji, gdy zachodzi konieczność podjęcia działań pomocowych. Jednak te wydatkowane środki nie zawsze są wydatkowane bezpowrotnie i generalnie istnieją możliwości ich odzyskania. Rzeczywiście zakłady ubezpieczeń bronią się przed wydawaniem pieniędzy na fundusz, ale, jak powiedziałam, wielkiego sprzeciwu nie było. Towarzystwa ubezpieczeniowe, nie mając takiego koła ratunkowego, same sobie robią krzywdę.
Do tej pory mieliśmy siedem upadłości i tylko w jednym wypadku udało się doprowadzić do restrukturyzacji całego portfela. W pozostałych sześciu wypadkach - ubezpieczeni, posiadacze z tzw. ubezpieczeń dobrowolnych, nie otrzymali żadnego odszkodowania. Fundusz taki istniał do 1995r. i klienci upadłych w tym czasie zakładów ubezpieczeń (WESTY, WESTY LIFE) otrzymali część swoich roszczeń. Może nie do końca było to satysfakcjonujące, ale jednak... . Zrozumiałe jest, że po takich przypadkach klienci tracą zaufanie do całego sektora. A zaufanie jest droższe od pieniędzy.
Państwo, na drodze prawnej, powinno stworzyć fundusz gwarancyjny dla firm ubezpieczeniowych, a w konsekwencji dla klientów tych firm, czyli dla nas wszystkich. Argumenty, że firmy źle kierowane, zarządzane powinny zniknąć z rynku i nie ma powodu do sanacji konkurencji, są może dobre, ale nie w sektorze usług finansowych.
Obowiązkiem państwa, wynikającym z konstytucyjnej zasady pomocniczości, jest stworzenia takich przepisów, aby jednostka (w ramach swojej oceny i wyboru), korzystając z nich, miała zapewnioną odpowiednią ochronę prawną, także w sytuacji trudności finansowych, które pojawiły się po stronie zakładu ubezpieczeń. Takie instytucje są konieczne także z tego powodu, że obecnie coraz częściej produkt ubezpieczeniowy będzie proponowany wraz z usługą bankową. Trudno będzie klientowi wytłumaczyć, jakie są powody istnienia, w zbliżonych sektorach, różnych rozwiązań.

Pani Prezes podważa teraz sens nowelizacji ustawy... Według Pani słów nowe prawo ubezpieczeniowe wcale nie będzie lepsze od starego.

Parlament, po drugim czytaniu projektów, dał czas na dokonanie poprawek, zgłoszonych w trakcie debaty przez posłów. Projekty wróciły do Komisji w celu dalszych prac. Powiedziano nam, że można dalej pracować nad doskonaleniem ustaw. Tak się rozstaliśmy... Czy dana szansa na poprawienie pakietów zostanie wykorzystana ... zobaczymy.
A wracając do ochrony klienta i całego rynku ubezpieczeniowego, to proszę mi powiedzieć, czy to jest sprawiedliwe rozwiązanie, że generalnie dobrowolne ubezpieczenia nie są objęte jakąkolwiek ochroną. W polisach życiowych, jeżeli zakład sprzedający ubezpieczenia na życie upadnie, to każdy posiadacz takiej polisy może liczyć na kwotę do 50 proc. sumy, ale nie więcej niże 30 000 EURO. W przypadku, kiedy pan ubezpieczy dobrowolnie budynek, samochód, nie dostaje pan nic. Często strata finansowa, związana ze zniszczeniem, chociażby np. domu rodzinnego, kilkakrotnie przewyższa stratę z tytułu polisy życiowej. Czy to jest równe traktowanie klienta w ramach jednej ustawy?
Z jakiego powodu klient, z zawartą umową życiową, ma być lepiej chroniony od klienta z również dobrowolną umową ochrony domu, przedsiębiorstwa itp.?

Czy należy to tak rozumieć, że Pani Prezes PUNU podczas prac nad projektami ustaw ubezpieczeniowych nie miała dostatecznej siły przebicia?

Ja od początku roku sygnalizowałam te sprawy podmiotowi właściwemu z racji pełnionej funkcji, potem zgłaszałam w Podkomisji sejmowej, a i tak posądzono mnie w którymś momencie, że ja specjalnie czekałam do końca prac, a teraz jest za późno...Może w przyszłości...A trzeba było w zasadzie tylko dwa miesiące intensywnej pracy.
Zastanawiam się, dlaczego tak ważny interes klienta można pominąć. Jeżeli istotny jest interes zakładu, to z drugiej strony powinien być interes klienta. Zwłaszcza, że rozwiązania takie istnieją w krajach zdecydowanie bogatszych od Polski. W krajach z ustabilizowaną gospodarką np. Japonia, Wielka Brytania. W tych krajach nie podejmuje się prób likwidacji takich zabezpieczeń. W Japonii, po czterech upadłościach w 1999r., nawet jest to nie do pomyślenia.
Prawdą jest, że Dyrektywy UE pozostawiają takie rozwiązania w gestii poszczególnych członków i nie dają żadnych wskazówek, jak należy takie problemy rozwiązywać, jednak problem powinien być widziany, i na tzw. zachodzie jest widziany w kontekście własnej gospodarki i jej możliwości, zagrożeń itp... .

Powtarzam zatem pytanie: do kogo należała inicjatywa podczas opracowywania projektu ustaw? Czy to, co pani mówi, kryje w sobie podskórne pretensje do środowiska ubezpieczeniowego?

Moim zdaniem, nie zostały wykorzystane wszystkie możliwości podczas prac nad projektami ustaw. Środowisko, rozumiane jako całość, nie do końca włączyło się w prace, a nawet jest zaskoczone niektórymi rozwiązaniami. I w tym sensie może to być uznane jako pretensja o zmarnowaną szansę stworzenia prawa, które w swoim generalnym trzonie będzie niezmienione przez lata.
Środowisko zastanawia się, zwłaszcza przedstawiciele mniejszych zakładów zadają pytanie, jak zdobyć pełną wiarygodność, co zrobić, żeby być tak samo traktowanym przez klienta, jak PZU. Efekt jest taki, że po upadłości Polisy większość klientów poszła do PZU. I to nie tylko z upadłej Polisy, ale też z innych mniejszych firm. I PZU, praktycznie bez żadnych nakładów na akwizycję, marketing, zyskało sobie 2, 3 proc. rynku. No więc co my chcemy regulować? Chcemy odbudowywać monopol?
Pojawiają się pytania ze strony środowiska ale pojawia się też moje pytanie, dlaczego nie wywieraliście odpowiedniego wpływu podczas prac nad ustawą, dlaczego nie pilnowaliście swoich interesów a teraz zadajecie mi pytanie dlaczego tak - nie rozumiem tego.
Teraz będą pewne problemy, zwłaszcza w kontekście chociażby wskazanych wyżej nieścisłości w ustawie, a jest ich więcej. Podane przykłady to są te, które w wyniku gorącej analizy można zobaczyć, a jaka jest liczba problemów, które się nie ujawniły do tej pory i wyjdą dopiero w praktyce. Obecnie obowiązujące przepisy nie są jednoznaczne nawet w ocenie sądu administracyjnego.
Sądy wręcz mówią, że macie właśnie takie otwarte przepisy, że nie wiadomo jak je interpretować. Jakie będzie nowe prawo ? ...Zobaczymy. Ale myślę, że pełne niespodzianek dla wszystkich.

Projekt ustawy wymaga stworzenia 49 przepisów wykonawczych. W jakim terminie jest to możliwe do wykonania?

Jest wiele aktów wykonawczych, które nie będą prostym powtórzeniem już istniejących przepisów. Akty wykonawcze, dotyczące gospodarki finansowej, są w moim przekonaniu trudniejsze, niż sama ustawa. Wymagać będą wielu konsultacji i to nie tylko na szczeblu międzyresortowym, ale również z szeroko pojętym środowiskiem, a nie tylko z jego przedstawicielami.
Trzeba od razu podkreślić, że jest wiele zapisów, z którymi można poczekać. Jeden przepis mówi o tym, że musimy założyć centralną bazę danych o wszystkich posiadaczach pojazdów samochodowych. Taka regulacja nigdzie nie wchodzi w życie z dnia na dzień, a nawet nie może. My podejmiemy próbę, aby być pierwszymi, i mam nadzieję, że próba się powiedzie. Jednak nie wiem, czy to będzie takie proste, bowiem jest to bardzo kosztowny system, nie wiem nawet czy nie kosztowniejszy i bardziej skomplikowany, niż system ZUS-owski.

Jak w nowej ustawie wygląda pozycja kierowanego przez Panią urzędu? Czy ma większe uprawnienia?

Mówi się ciągle o większych uprawnieniach, ale projekty nie wprowadzają większych uprawnień dla nadzoru. Przewiduje się natomiast powołanie ciała kolegialnego : Komisji Nadzoru Ubezpieczeń. Tak więc w miejsce Prezesa PUNU, podejmującego dotychczas decyzje jednoosobowo, będzie działało ciało kolegialne. Działania będą komisyjne i to jest w zasadzie podstawowa różnica...

Przynajmniej teoretycznie interwencje powinny być skuteczniejsze.

To dopiero będzie wiadome i tego teraz nie wiem. Działania będą uzgadniane kolegialnie. Najistotniejsze są jednak narzędzia, jakie posiada nadzorujący do tego, żeby mógł rzeczywiście realizować bezpieczeństwo klientów. Te narzędzia muszą być ściśle określone w ustawie, chociażby ze względu na wymagania konstytucyjne, wprowadzające zamknięty katalog źródeł prawa i orzecznictwo NSA, które na bazie istniejącej obecnie ustawy wskazało, iż nałożenie obowiązku na organ z jednej strony, a nie wyposażenie tego organu w materialne narzędzia z drugiej strony, nie upoważniają organu do działania i korzystania z imperium państwa. Działania organu mogą w takim wypadku polegać jedynie na pouczaniu, proszeniu i grożeniu. Tak więc skuteczność tego organu zależeć będzie głównie od uprawnień, nadanych przez ustawodawcę.
Zarówno koncepcja dotychczasowego nadzoru, jak i tego przewidzianego w projekcie, jest koncepcją nadzoru finansowego, z niewielkimi kompetencjami nadzoru materialnego, głównie w zakresie badania zgodności ogólnych warunków ubezpieczeń z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Pozostały nadzór jest stricte finansowy, i w tym też zakresie jest wyposażony w kompetencje, wynikające z imperium państwa.
Kompetencje nadzoru powodują dużo niezrozumienia u obywateli... Do nas zgłaszają się klienci zakładów ubezpieczeń z pretensjami, iż odszkodowanie jest zaniżone lub niewypłacone, lub z jakąś inną sytuacją. Zgłaszają się właściciele serwisów naprawczych, którzy uważają, że PUNU powinien uregulować rynek motoryzacyjny i ustalić ceny usług na odpowiednim poziomie, lub zobowiązać zakłady ubezpieczeń do akceptowania stawek, ustalanych przez serwisy naprawcze. Teraz oni tracą klientów, bo zakłady ubezpieczeń nie chcą płacić takich pieniędzy, jakich oni oczekują. Zakłady ubezpieczeń z kolei racjonalizują koszty, bowiem wypłacone odszkodowania znacznie obciążają firmy ubezpieczeniowe i za to musi zapłacić klient, czyli my - posiadacze polis OC, AC.
Wszyscy mają pretensje, dlaczego nie interweniujemy, nakazujemy itd. Organ administracji nie może wkraczać w sferę stosunków cywilnoprawnych i taka jest cała filozofia administracji, ale również takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w kilku sprawach, w których, pomimo udzielonej przez PUNU informacji co do obowiązującego prawa i możliwości dochodzenia roszczeń, obywatele skarżyli PUNU do sądu za bezczynność.

Jak urząd jest finansowany? I jakie były, a może jak się prognozuje koszty nadzoru?

Zgodnie z ustawą o działalności ubezpieczeniowej, zakłady ubezpieczeń wpłacają na koszty nadzoru miesięczne zaliczki. Wpłaty na pokrycie kosztów nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową i brokerską stanowią dochody budżetu państwa. Natomiast budżet państwa przekazuje urzędowi w tej samej wysokości środki na wydatki. Budżet państwa nie ponosi żadnych kosztów z tytułu działalności PUNU.
W pierwszym roku działalności PUNU - w roku 1996 - zakłady ubezpieczeń płaciły na koszty nadzoru zaliczki w wysokości 0,2% składki przypisanej brutto, a na 2001r. została przyjęta wysokość zaliczek na koszty nadzoru w wysokości 0,075% składki przypisanej brutto. Wysokość zaliczek na koszty nadzoru, w okresie 5 lat funkcjonowania urzędu, zmniejszyła się o 62,5%. W 2001r koszty nadzoru zostały zaplanowane w wysokości 19.035.000zł. Jeżeli wydatki urzędu są niższe, zakładom zwraca się nadpłatę zaliczek.

W świetle nowych uregulowań urząd Pani Prezes będzie finansowany z budżetu?

Projekt ustawy przewiduje finansowanie przez budżet państwa i koszty nadzoru będą w pełni ponoszone przez budżet państwa w wysokości ok.20 mln.zł. rocznie.

Co pani sądzi o zmianie systemu finansowania, zwłaszcza w kontekście znanych problemów budżetowych - długu publicznego w wysokości ponad 90% rocznego deficytu budżetowego. Biorąc to pod uwagę, powstaje pytanie, czy utrzymanie dotychczasowego sposobu finansowania urzędu nadzoru nie wydaje się właściwym rozwiązaniem.

Z punktu widzenia nadzoru, sposób finansowania jest obojętny, aby tylko przeznaczone środki finansowe były przyznawane na właściwym poziomie, umożliwiającym wykonywanie zadań. Natomiast kwestia decyzji o sposobie finansowania urzędu jest w gestii najpierw Ministra Finansów, a ostatecznie Parlamentu.

Dlaczego więcej skarg na towarzystwa ubezpieczeniowe wpływa do Rzecznika Praw Obywatelskich, niż do Rzecznika Ubezpieczonych? Jak pani ocenia rolę Rzecznika Ubezpieczonych?

Może dlatego, że jest to organ konstytucyjny i znany. Ponadto dysponuje dużymi możliwościami. Rzecznik Ubezpieczonych rzeczywiście w dotychczasowych przepisach miał dosyć ograniczone możliwości. Bo poza nazwą i adresem mógł co najwyżej przyjrzeć się sprawie, wysłać do zakładu swoje stanowisko i czekać, co zakład zrobi. W tej chwili jest już troszkę lepiej, bo np. wszelkie spory między zakładem a klientem będzie mógł rozpatrywać sąd polubowny, działający przy Rzeczniku Ubezpieczonych, który to sąd, w ramach arbitrażu, może szybciej i taniej, a także w szerszym zakresie, korzystając z zasady słuszności, orzekać. ...może tutaj będzie większa siła oddziaływania...ale ten sąd będzie nadal dobrowolny.

Ale czy nie można by stworzyć u Rzecznika Praw Obywatelskich takiej komórki?

To jest kwestia zmian systemowych i raczej w tym zakresie wypowiedzieć się powinni obydwaj Rzecznicy.

Dziękuję za rozmowę.