|
|
|
Prof. dr hab. Jan Monkiewicz NADZÓR UBEZPIECZENIOWY W POLSCE W LATACH 1990-2005.Wybrane aspekty (część I)Nadzór nie tylko bada zgodność stanu faktycznego z wymogami prawa, ale również musi dysponować środkami oddziaływania na postępowanie jednostek nadzorowanych. Bez posiadania tych środków byłby on jedynie biernym obserwatorem zdarzeń.1. Uwagi wprowadzające Radykalna przebudowa polskiego systemu ubezpieczeń zainicjowana w lipcu 1990 r. ustawą o działalności ubezpieczeniowej, polegająca m.in. na definitywnym zniesieniu istniejącego od lat 50. państwowego monopolu ubezpieczeniowego oraz wprowadzeniu rynkowych zasad działania, musiała w sposób naturalny prowadzić do reaktywacji, znanej już w okresie międzywojennym, instytucji nadzoru ubezpieczeniowego. Nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym objął od samego początku istnienia dwa swoje podstawowe elementy: Zgodnie z teorią nadzoru to właśnie nadzorca czuwa nad przestrzeganiem norm powszechnie obowiązującego prawa lub regulacji wewnętrznych przez podmioty nadzorowane, a w razie ich naruszenia stosuje środki nadzorcze przyznane mu w regulacjach kompetencyjnych (1). Tak więc nadzór nie tylko bada zgodność stanu faktycznego z wymogami prawa, ale również musi dysponować środkami oddziaływania na postępowanie jednostek nadzorowanych. Bez posiadania tych środków byłby on jedynie biernym obserwatorem zdarzeń. Jednostki nadzorowane przy tym muszą godzić się na podejmowane przez niego czynności nadzorcze oraz współdziałać z nim w toku prowadzonych przez niego działań. Należy podkreślić, że nadzór ubezpieczeniowy chroni zarówno dobra publiczne, jak i dobra prywatne. Za dobro publiczne można uznać stabilność, bezpieczeństwo i przejrzystość rynku ubezpieczeniowego, zaś za dobro prywatne - chroniony interes osoby ubezpieczonej. Potrzeba ochrony rynku, czy szerzej, całego systemu ubezpieczeniowego, a więc kategorii obejmującej również instytucje wspierające jego funkcjonowanie (np. gwarancyjne, certyfikacyjne itp.) wynika z jego znaczenia dla stabilności społecznego i ekonomicznego rozwoju kraju. Wystąpienie ewentualnych zjawisk kryzysowych na tym rynku, zagrożenie realności ochrony ubezpieczeniowej, utrata rękojmi przez podstawowe instytucje ubezpieczeniowe, grozi destabilizacją ważnych funkcji społecznych i gospodarczych wypełnianych przez ubezpieczycieli. Grozi także destabilizacją innych fragmentów narodowych rynków finansowych. Ochrona rynków ubezpieczeniowych przed groźbą ich destabilizacji czy manipulacji jest szczególnie uzasadniona w świetle prospektywnego charakteru kontraktów ubezpieczeniowych. Trzeba pamiętać, że ich istotę stanowi obietnica przyszłego świadczenia, zaś konsekwencją tego jest odwrócony cykl produkcyjny w działalności ubezpieczeniowej. Ochrona rynków ubezpieczeniowych jest tym ważniejsza, im bardziej masowy charakter przybierają zawierane umowy ubezpieczenia, im dłuższe są stosowane okresy umowne, oraz im wyższe są obietnice przyszłych świadczeń, składane przez ubezpieczycieli. Innymi słowy, ochrona ta jest tym ważniejsza, im wyższa jest ubezpieczeniowa wartość zagrożona. Zadaniem nadzoru jest wszakże nie tylko ochrona rynku i systemu ubezpieczeniowego, ale także ochrona indywidualnych interesów osób ubezpieczonych. Wynika to przede wszystkim z asymetrii rozkładu siły pomiędzy zakładami ubezpieczeń a ubezpieczającymi, zwłaszcza jeśli są one osobami fizycznymi lub małymi i średnimi podmiotami gospodarczymi, oraz charakterem zaangażowania obydwu stron transakcji. Przypomnijmy, że ubezpieczeni stanowią zasadnicze źródło finansowania działalności ubezpieczeniowej i utrzymania zakładów ubezpieczeń. Instytucje ubezpieczeniowe są finansowane głównie środkami obcymi, a więc długiem, a nie kapitałem własnym. Ten ostatni pełni u nich jedynie funkcję gwaranta ostatniej "linii oporu", kiedy inne pasy bezpieczeństwa okażą się niewystarczające. Ubezpieczeni są w istocie rzeczy wierzycielami zakładów ubezpieczeń, pełniąc funkcję ich zbiorowego bankiera. W odróżnieniu od tego ostatniego jednakże posiadają niezwykle skromne środki oddziaływania na zachowanie swoich dłużników. Sprowadzają się one wyłącznie do środków działań czysto konsumenckich, takich jak odstąpienie od umowy, żądanie zwrotu zapłaconej ceny, postępowanie przed sądem itp., podczas gdy ekonomiczna natura związków łączących ich z zakładem ubezpieczeń ma charakter zaangażowania pożyczkowego czy też inwestycyjnego. W tej sytuacji konieczność ochrony ich pozycji przez publiczny nadzór wydaje się bezdyskusyjna. Dodatkowym argumentem na jego rzecz jest z reguły ich niższy potencjał majątkowy wobec ubezpieczycieli, niekorzystnie ukształtowana asymetria informacyjna oraz wreszcie obowiązek zakupu niektórych produktów ubezpieczeniowych, wprowadzany przez państwo (2). Rosnące znaczenie systemu finansowego wobec systemu realnego gospodarki i wzmagająca się inwazja usług finansowych w sferę działalności gospodarczej, a także do życia prywatnego, wywołuje wzrastające zapotrzebowanie na właściwą regulację i publiczny nadzór nad rynkiem finansowym, w tym ubezpieczeniowym. Dodatkowym ważnym impulsem jest postępująca w ostatnich latach liberalizacja, globalizacja i konglomeryzacja tych rynków. Warto zauważyć, że regulację rynków finansowych stanowią stosowane na nich standardy regulacyjne, które są niczym innym jak minimalnymi wymogami dobrej praktyki, przyjętymi do obowiązkowego stosowania przez odpowiednie instytucje finansowe. Zachowania i działalność instytucji finansowych może być i często jest kształtowana także przez zasady (regulacje) własne, a także przez regulacje środowiskowe, przyjęte dobrowolnie przez określony krąg podmiotów (np. spółki notowane na rynku publicznym, stowarzyszenia inwestorów zagranicznych itp.). Zasady te mogą wykraczać poza zbiór regulacji obowiązkowych, ale nie mogą być z nim sprzeczne. Ogół przyjętych w danej jurysdykcji standardów tworzy system regulacyjny, którego architektura, składowe, zakres i cele mogą być różne w różnym czasie oraz w różnym miejscu. Współcześnie wyróżnia się cztery główne komponenty standardów regulacyjnych w zakresie rynków finansowych: jego ład regulacyjny, obowiązujące ramy ostrożnościowe, zasady sprawowania nadzoru oraz sieć bezpieczeństwa (3). Regulacja rynków finansowych nie ma uzasadnienia bez istnienia nadzoru, którego pierwszoplanowym zadaniem staje się zapewnienie przestrzegania przyjętych norm regulacyjnych przez podlegające im podmioty. Instytucje nadzorujące przy tym, z reguły, nie ograniczają się w swej działalności wyłącznie do zapewnienia przestrzegania prawa, ale także do zapewnienia racjonalnych zachowań podmiotów nadzorowanych. Może to dotyczyć takich kwestii, jak np. identyfikacja i kontrola ryzyka w podmiotach nadzorowanych, posiadanie przez nich przejrzystych zasad organizacji i zarządzania, posiadanie właściwych reguł tworzenia rezerw itp. Ponieważ standardy regulacyjne są minimalnymi wymogami dobrej praktyki, instytucje te zachęcają często podmioty nadzorowane do przyjmowania dobrowolnie wyższych standardów, a tym samym do tworzenia lepszego rynku oraz wyższych poziomów ochrony ubezpieczonych. Rosnące znaczenie systemu finansowego wobec systemu realnego gospodarki i wzmagająca się inwazja usług finansowych w sferę działalności gospodarczej, a także do życia prywatnego wywołuje wzrastające zapotrzebowanie na właściwą regulację i publiczny nadzór nad rynkiem finansowym, w tym ubezpieczeniowym. Dodatkowym ważnym impulsem jest postępująca w ostatnich latach liberalizacja, globalizacja i konglomeryzacja tych rynków. Poprawne wykonywanie przez instytucje nadzorcze swoich funkcji wymaga właściwego ukształtowania ich roli i miejsca. Chodzi przy tym o rozwiązanie co najmniej następujących kwestii: a) celów działania oraz instrumentów nadzoru, b) charakteru instytucji nadzorujących, c) kształtu systemu nadzoru, a więc wzajemnych relacji pomiędzy różnymi nadzorami cząstkowymi rynków finansowych oraz ich relacji z pozostałą administracją rządową i państwową, d) głębokości nadzoru, a więc możliwego zakresu interwencji organów nadzoru. Konkretne rozstrzygnięcia w tym zakresie są w znacznej mierze autonomicznymi decyzjami poszczególnych krajów i mają swoje uwarunkowania polityczne, społeczne i techniczne. 
Rozstrzygnięcia dotyczące nadzoru muszą pasować nie tylko do indywidualnych uwarunkowań poszczególnych krajów, ale także, w coraz większym stopniu, muszą mieścić się w standardach międzynarodowych. Istnienie takich standardów jest konieczne dla budowania efektywnych i stabilnych relacji w obszarze międzynarodowych stosunków finansowych. Pośrednim dowodem ich obecnego znaczenia jest fakt, że problemy nadzoru nad rynkami finansowymi, modele jego funkcjonowania oraz organizacja instytucji nadzorczych stały się ważnym składnikiem działań programowych głównych międzynarodowych organizacji gospodarczych: Międzynarodowego Funduszu Walutowego, OECD, Banku Światowego, Europejskiego Banku Centralnego (ECB) czy Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS). Nadzór nad rynkiem finansowym jest także przedmiotem szczegółowych uregulowań w ramach dyrektyw Unii Europejskiej. Wszystkie te instytucje korzystają głównie z dorobku regulacyjnego międzynarodowych zrzeszeń organów nadzorczych, które stały się globalnymi ośrodkami normotwórczymi: Komitetu Bazylejskiego ds. Nadzoru Bankowego (BCBS - Basel Committee on Banking Supervision), Międzynarodowej Organizacji Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO - International Organisation of Securities Commissions) oraz Międzynarodowego Stowarzyszenia Nadzorów Ubezpieczeń (IAIS - International Association of Insurance Supervisors). Dla zapewnienia odpowiedniego zakresu współpracy pomiędzy tymi instytucjami nadzorczymi powołano dodatkowo do życia w 1996 r. Wspólne Forum (Joint Forum) w celu koordynacji współpracy w zakresie wspólnych problemów nadzorczych oraz konglomeratów finansowych, zaś w 1999 r. Forum Stabilności Finansowej (FSI - Financial Stability Forum) m.in. z celem wypracowania wspólnych standardów nadzoru dla całego sektora finansowego. W ostatnich latach do grona instytucji kształtujących standardy regulacyjne rynków finansowych doszła Międzynarodowa Organizacja Nadzorów Emerytalnych (IOPS - International Organisation of Pension Supervisors), powołana do życia w roku 2004. 2. Globalne uwarunkowania nadzoru ubezpieczeniowego Nadzór nad rynkami ubezpieczeniowymi na świecie podlega w ostatnich latach dynamicznym zmianom. Wynikają one zarówno ze zmian zachodzących na samym rynku, jak i ze zmian zachodzących w firmach ubezpieczeniowych. Jeśli chodzi o pierwszy aspekt, szczególnie ważne jest w tym kontekście zwrócenie uwagi na globalizację rynków ubezpieczeniowych, rosnące znaczenie inwestorów instytucjonalnych, postępującą konwergencję różnych segmentów rynku finansowego, rosnącą złożoność produktów ubezpieczeniowych oraz systemów dystrybucyjnych. Z drugiej strony na zjawiska te nakładają się: postępujący proces konglomeryzacji instytucji finansowych, wirtualizacja działalności ubezpieczeniowej i wzrastający outsourcing czynności ubezpieczeniowych. Wszystkie te zjawiska kreują nowe problemy, oraz nowe rodzaje ryzyk w działalności ubezpieczeniowej i wymagają odpowiednich dostosowań ze strony systemów nadzoru. Świadomość istniejących nowych wyzwań dała w 2000 r. impuls do zainicjowania przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy międzynarodowego przeglądu stanu nadzorów nad rynkami finansowymi, w tym ubezpieczeniowymi (Financial Services Assessment Programme). Do końca 2006 r. takiego przeglądu dokonano w blisko 130 jurysdykcjach, w tym w 70 przypadkach dotyczyło to nadzorów ubezpieczeniowych. Polska znalazła się w pierwszej transzy krajów, w których dokonano rzeczonego przeglądu już w 2000 r. Efektem przeglądu w Polsce były m.in. liczne zmiany wprowadzone do naszego prawa ubezpieczeniowego. Podobne przyczyny legły u podstaw rozpoczęcia przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Organów Nadzorów Ubezpieczeń (IAIS) prac nad nową redakcją "Głównych zasad ubezpieczeń" (Insurance Core Principles), dokumentu określającego m.in. podstawowe zasady skutecznego nadzoru ubezpieczeniowego. Zasady te są zalecane do stosowania przez wszystkich nadzorców ubezpieczeniowych podczas sprawowania nadzoru nad ubezpieczycielami działającymi w granicach ich jurysdykcji. Zakończenie prac nad nową redakcją "Głównych zasad ubezpieczeń" nastąpiło w niecałe osiem lat od momentu ich pierwszej redakcji, oraz w niecałe pięć lat od ich ostatniej nowelizacji. Dowodzi to, że mamy do czynienia z tak wysoką dynamiką zmian, że wywołuje ona konieczność odpowiednich dostosowań ze strony nadzorów ubezpieczeniowych. Zakończenie prac nad nową redakcją "Głównych zasad ubezpieczeń" nastąpiło w niecałe osiem lat od momentu ich pierwszej redakcji oraz w niecałe pięć lat od ich ostatniej nowelizacji. Dowodzi to, że mamy do czynienia z tak wysoką dynamiką zmian, że wywołuje ona konieczność odpowiednich dostosowań ze strony nadzorów ubezpieczeniowych. Spróbujmy pokrótce omówić ich treść, gdyż wydaje się, że bez znajomości tych zasad nie sposób zrozumieć funkcjonowania nadzoru ubezpieczeniowego. Nowe "Główne zasady ubezpieczeń" objęły 28 zasad, podzielonych na 7 podstawowych obszarów (tabela 1). 
Zasada 1 formułuje warunki skutecznego nadzoru. Precyzuje ona, że nadzór ubezpieczeniowy opiera się na: Zasada 2 określa cele nadzoru. Sformułowane są one bardzo ogólnie jako posiadanie efektywnych, uczciwych, bezpiecznych i stabilnych rynków ubezpieczeniowych, służących dobru ubezpieczonych. Zasada 3 definiuje cechy dobrego nadzoru. Dla prawidłowego wykonywania swoich funkcji musi on: Zasada 4 określa proces nadzoru. Formułuje m.in. zalecenie, by nadzór prowadził swoją działalność w sposób przejrzysty oraz umożliwiający jego ocenę. Zasada 5 formułuje wymagania odnośnie do współpracy nadzorów i wzajemnej wymiany informacji. Zaleca współpracę i wymianę informacji z innymi nadzorami z uwzględnieniem potrzeby ochrony informacji poufnych. Zasada 6 formułuje wymóg licencjonowania działalności ubezpieczeniowej. Wymaga, by ubezpieczyciel mógł prowadzić działalność dopiero po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia. Kryteria jego uzyskania powinny być jasne, obiektywne i publicznie znane. Zasada 7 mówi o tzw. odpowiedniości osób (suitability of persons). Zaleca, by wszyscy znaczni udziałowcy, członkowie rady i zarządu, audytorzy i aktuariusze byli odpowiedni i nadawali się do wykonywania swoich zadań. Winni być uczciwi, kompetentni, doświadczeni i wykształceni. Zasada 8 reguluje kwestie przejęcia kontroli nad firmą i transferu portfela. W myśl tej zasady nadzór zatwierdza albo odrzuca propozycje nabycia istotnej części własności ubezpieczyciela, jeśli prowadzi to w sposób bezpośredni lub pośredni, oddzielnie lub w powiązaniu, do przejęcia kontroli nad ubezpieczycielem. Nadzór zatwierdza także transfer portfela lub połączenie ubezpieczycieli. Zasada 9 określa reguły ładu korporacyjnego, mówiąc o tym, że jego ramy powinny uznawać i chronić prawa wszystkich zainteresowanych stron. Nadzór wymaga przestrzegania standardów ładu korporacyjnego. Zasada 10 reguluje kwestie kontroli wewnętrznej. Stanowi ona, że nadzór wymaga od ubezpieczycieli posiadania systemów kontroli wewnętrznej odpowiednich do charakteru i skali ich działalności. System nadzoru i sprawozdawczości winien pozwalać władzom spółki śledzić i kontrolować jej działalność. Zasada 11 formułuje potrzebę prowadzenia stałych analiz rynkowych. Zgodnie z nią organ nadzoru, wykorzystując wszystkie dostępne źródła, śledzi i analizuje ogół czynników, które mogą wpływać na ubezpieczycieli i rynek ubezpieczeń. Wyciąga on z tych analiz odpowiednie wnioski i podejmuje stosowne kroki. Zasada 12 reguluje kwestie raportowania dla potrzeb nadzoru oraz zagadnienia kontroli zza biurka (off-site supervision). Zgodnie z nią, organ nadzoru winien otrzymywać niezbędne informacje dla prowadzenia efektywnej kontroli oraz oceny kondycji poszczególnych ubezpieczycieli i całego rynku. Zasada 13 określa reguły kontroli na miejscu (on-site inspection). Zgodnie z nią organ nadzoru prowadzi kontrolę na miejscu, badając przebieg operacji ubezpieczyciela i ich zgodność z prawem i wymogami nadzoru. Zasada 14 określa środki naprawcze i zapobiegawcze, którymi dysponuje organ nadzoru. Zgodnie z nią organ nadzoru podejmuje kroki naprawcze i zapobiegawcze na czas, w odpowiedni sposób i właściwe dla osiągnięcia celów sprawowanego nadzoru ubezpieczeniowego. Zasada 15 reguluje wprowadzanie zaleceń i sankcji (enforcement or sanctions). W myśl tej zasady organ nadzoru stosuje środki naprawcze oraz tam gdzie to potrzebne nakłada sankcje oparte na jasnych i czytelnych kryteriach, które są publicznie znane. Zasada 16 określa reguły likwidacji oraz wyjścia z rynku (winding up and exit). Stanowi ona, że ramy regulacyjne i nadzorcze winny określać możliwości uporządkowanego wyjścia ubezpieczycieli z rynku. Winny one określać kryteria niewypłacalności oraz ustalać kryteria i procedury postępowania upadłościowego. W przypadku procedur likwidacyjnych ramy regulacyjne powinny dawać pierwszeństwo ochronie ubezpieczonych. Zasada 17 reguluje nadzór nad grupami (group-wide supervision). Zgodnie z nią nadzór sprawuje pieczę nad ubezpieczycielem nie tylko w trybie indywidualnym (solo), ale także na bazie grupy ubezpieczeniowej lub finansowej, której jest on członkiem (groupwide). Zasada 18 określa potrzebę oceny ryzyka i zarządzania nim. Zgodnie z nią organ nadzoru wymaga od ubezpieczyciela rozpoznania podstawowych ryzyk na które jest on narażony, umiejętności ich oceny oraz skutecznego zarządzania nimi. Zasada 19 określa reguły prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. Ponieważ działalność ta polega na przejmowaniu ryzyka, organ nadzoru winien wymagać od ubezpieczyciela posiadania odpowiedniego systemu zarządzania przyjmowanym ryzykiem, w szczególności poprzez reasekurację oraz posiadanie narzędzi dla ustalania właściwych poziomów taryf. Zasada 20 ustala reguły odnoszące się do zobowiązań ubezpieczycieli. Stanowi, że organ nadzoru powinien wymagać od ubezpieczyciela posiadania odpowiednich standardów tworzenia rezerw technicznych i innych pasywów oraz rezerw na wypłaty reasekuracyjne. Organ nadzoru powinien mieć prawo i kompetencje do oceny wysokości rezerw technicznych oraz prawo do ich zwiększenia, jeśli uzna to za potrzebne. Zasada 21 reguluje kwestie inwestycyjne. Stanowi ona m.in., że nadzór winien wymagać od ubezpieczycieli przestrzegania standardów inwestycyjnych. Obejmować one powinny wymogi odnośnie do prowadzonej polityki inwestycyjnej, budowanego portfela inwestycyjnego, wyceny aktywów, ich dywersyfikacji, dopasowywania aktywów i pasywów oraz zarządzania ryzykiem. Zasada 22 odnosi się do instrumentów pochodnych i podobnych zobowiązań. Stanowi ona, że organ nadzoru wymaga od ubezpieczycieli przestrzegania standardów odnośnie do użycia pochodnych i podobnych instrumentów. Standardy te obejmują ograniczenia ich użycia oraz dodatkowe wymogi informacyjne, jak też ich kontrolę wewnętrzną i monitoring. Zasada 23 reguluje kwestie adekwatności kapitałowej i wypłacalności. Mówi ona o tym, że organ nadzoru winien wymagać od ubezpieczyciela przestrzegania obowiązujących zasad wypłacalności. Zasady te obejmują wymogi adekwatności kapitałowej oraz dopuszczalne formy kapitału dla umożliwienia ubezpieczycielowi amortyzacji znacznych nieprzewidzianych szkód. Zasada 24 odnosi się do kwestii pośrednictwa. Zgodnie z nią organ nadzoru ustala, bezpośrednio lub poprzez nadzorowanie ubezpieczycieli, zasady zachowania się rynkowego pośredników (tzw. market conduct). Zasada 25 mówi o potrzebie ochrony konsumentów. Zgodnie z nią organ nadzoru ustala minimalne wymogi wobec ubezpieczycieli oraz pośredników odnośnie do ich relacji z konsumentami, włączając w to ubezpieczycieli działających w trybie sprzedaży transgranicznej. Wymogi te powinny zawierać obowiązek dostarczania na czas kompletnej oraz właściwej informacji dla konsumenta, zarówno przed zawarciem umowy, jak i przez cały czas trwania zobowiązań ubezpieczyciela wobec konsumenta. Zasada 26 formułuje wymogi odnośnie udzielanych informacji, jawności i przejrzystości wobec rynku. Zgodnie z nią organ nadzoru wymaga od ubezpieczycieli ujawnienia na czas odpowiednich informacji, tak by umożliwić wszystkim interesariuszom (stakeholders) jasny obraz ich działalności oraz kondycji finansowej i umożliwić im rozumienie ryzyk, na które mogą być narażeni. Zasada 27 odnosi się do przestępczości ubezpieczeniowej (tzw. fraud). Zgodnie z nią organ nadzoru powinien wymagać od ubezpieczycieli i pośredników podjęcia niezbędnych środków dla zapobieżenia, wykrycia i eliminacji przestępczości ubezpieczeniowej. Zasada 28 określa reguły postępowania odnośnie do prania brudnych pieniędzy oraz zwalczania finansowania terroryzmu. Stanowi ona, że organ nadzoru wymaga od ubezpieczycieli oraz pośredników, a co najmniej od ubezpieczycieli i pośredników działu ubezpieczeń na życie, podjęcia odpowiednich kroków dla zapobiegania, wykrywania oraz raportowania faktów prania brudnych pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, zgodnie z rekomendacjami Grupy Zadaniowej Akcji Finansowej w sprawie Prania Brudnych Pieniędzy (FATF - Financial Action Task Force on Money Laundering). Każdej z przyjętych zasad przyporządkowane są podstawowe, a niekiedy zaawansowane kryteria wykonawcze, precyzujące sposób wdrożenia zasad w praktykę działania. W ten sposób "Główne zasady ubezpieczeń" warunkują indywidualne rozwiązania przyjmowane w poszczególnych jurysdykcjach ubezpieczeniowych. "Główne zasady ubezpieczeń" przywiązują szczególną uwagę do kwestii niezależności nadzoru ubezpieczeniowego, traktując ją jako podstawowy fundament działania, bez zbudowania którego nie ma dobrego nadzoru. Niezależność jest przy tym rozumiana szeroko, w jej czterech podstawowych wymiarach: 3. Organizacja nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym 1990-2005 Ustawa o działalności ubezpieczeniowej z 28 lipca 1990 r. powierzyła sprawowanie nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczeń bezpośrednio ministrowi finansów, w którego strukturze problematyka ta została powierzona Departamentowi Systemu Bankowego i Instytucji Finansowych. W 1993 r. zagadnienia ubezpieczeniowe przejął nowo powołany Departament Ubezpieczeń. Oznaczało to, że zarówno funkcje regulacyjne, jak i nadzorcze były wykonywane początkowo przez tę samą instytucję tzn. Ministerstwo Finansów. Dziś wygląda to na pewną niekonsekwencję, ale trzeba podkreślić, że rozwiązanie takie było wówczas typowe dla większości krajów europejskich. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. nie zawierała specjalnych norm prawnych poświęconych samemu nadzorowi, jego strukturze oraz kompetencjom. W tej sytuacji nadzór ten sprowadzał się zasadniczo do działalności licencyjnej w odniesieniu do zakładów ubezpieczeń oraz do pewnych elementów nadzoru bieżącego, w oparciu o okresową sprawozdawczość finansową. Nowelizacja tej ustawy z dnia 8 czerwca 1995 r. doprowadziła do istotnych zmian, zarówno organizacyjnych, jak i materialnych w odniesieniu do instytucji nadzoru. Podstawowe znaczenie miał przy tym fakt wyłączenia znacznej części zadań nadzorczych z Ministerstwa Finansów i przekazania ich do odrębnej instytucji - Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeniowego (PUNU). PUNU przejął od ministra finansów jego kompetencje w zakresie bieżącego nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczeń, a także całość kompetencji nadzorczych nad podmiotami pośrednictwa ubezpieczeniowego. W gestii ministra finansów pozostała nadal cała problematyka nadzoru licencyjnego, obejmująca m.in. wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej, zmiany jej zakresu, obejmowanie istotnych pakietów akcji czy też zatwierdzanie zmian statutów podmiotów nadzorowanych. Równocześnie minister finansów zachował pełnię swych praw regulacyjnych. Przekazanie nadzoru bieżącego do oddzielnego urzędu, dysponującego znacznym potencjałem kadrowym i materialnym, oznaczało stworzenie możliwości rzeczywistego nadzoru i kontroli zakładów ubezpieczeń4. Równocześnie fakt ten zapoczątkował proces budowy wyspecjalizowanego organu, oddzielonego od bieżących zadań rządowych, koncentrującego się wyłącznie na działalności nadzorczej. Trzeba podkreślić, że przyjęte rozwiązanie było zgodne z obserwowanymi ówcześnie trendami światowymi, polegającymi na wyodrębnianiu ze struktur ministerialnych (najczęściej były to ministerstwa finansów) specjalnych agencji rządowych, zajmujących się problematyką nadzorczą, przy pozostawieniu w ministerstwach kompetencji legislacyjnych. Nowelizacja ustawy z dnia 8 czerwca 1995 r. doprowadziła do istotnych zmian, zarówno organizacyjnych, jak i materialnych w odniesieniu do instytucji nadzoru. Podstawowe znaczenie miał przy tym fakt wyłączenia znacznej części zadań nadzorczych z Ministerstwa Finansów i przekazania ich do odrębnej instytucji - Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeniowego (PUNU). Restrukturyzacja instytucjonalna polskiego nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym szła w parze z jego restrukturyzacją kompetencyjną. Polegała ona z jednej strony na rozszerzaniu nadzoru na inne - poza zakładami ubezpieczeń - instytucje rynkowe: agentów, brokerów, aktuariuszy. Z drugiej strony na zmianie charakteru i sposobu nadzoru nad samymi zakładami ubezpieczeń. Kolejna faza rekonstrukcji organizacyjnej organu nadzoru ubezpieczeniowego miała miejsce 1 marca 2002 r. na mocy Ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych. Ustawą tą zniesiono Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń, a w jego miejsce utworzona została z dniem 1 kwietnia 2002 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, która przejęła zadania byłego PUNU, a także byłego Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (UNFE). W ten sposób dotychczasowy organ jednoosobowy został przekształcony w organ o charakterze kolegialnym, co było zgodne z wcześniejszymi rozstrzygnięciami przyjętymi na rynku bankowym (Komisja Nadzoru Bankowego) oraz rynku kapitałowym (Komisja Papierów Wartościowych i Giełd), a także zgodne z tendencjami międzynarodowymi. Należy podkreślić, że połączenie PUNU oraz UNFE miało charakter czysto organizacyjny i nie przyniosło żadnych istotnych zmian o charakterze kompetencyjnym. Było ono w istocie rzeczy operacją realizującą bardziej krótkookresowe cele polityczne, niż ustrojowe, choć w efekcie taki skutek wywołało. W uzasadnieniu do połączenia obydwu instytucji wskazywano na oszczędności w kosztach nadzoru, które miały pojawić się wskutek wystąpienia korzyści skali. I tak rzeczywiście się stało. Nowa instytucja wyposażona została w 200 etatów, o 70 mniej niż dwa urzędy, które zastąpiła. Ale w ślad za tym nie pojawiły się żadne nowe efekty jakościowe. Z dniem 1 stycznia 2004 r. w kompetencjach Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych nastąpiła istotna zmiana polegająca na przejęciu przez nią reszty dotychczas zachowanych kompetencji nadzorczych od ministra finansów. W ten sposób całość nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym znalazła się ostatecznie w rękach jednej instytucji nadzorczej. Prowadziło to do korzystnych zmian w sposobie realizowanego nadzoru i eliminowało istniejący dotychczas dualizm kompetencyjny w niektórych kwestiach. Role ministra finansów i KNUiFE zostały w ten sposób wyraźnie określone i uporządkowane. Było to rozwiązanie zgodne z obserwowanymi trendami międzynarodowymi polegającymi na konsolidacji funkcji nadzorczych nad rynkiem ubezpieczeniowym w rękach jednej instytucji oraz oddzieleniu ich od funkcji regulacyjnych i bieżącej polityki. Z dniem 19 września 2006 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych została połączona z Komisją Papierów Wartościowych i Giełd, w ramach Komisji Nadzoru Finansowego. Komisja ta z dniem 1 stycznia 2008 r. ma objąć także nadzór nad rynkiem bankowym. W ten sposób cały nadzór ostrożnościowy nad rynkiem finansowym znajdzie się w rękach jednej instytucji. 4. Ewolucja zakresu i sposobu wykonywania nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym 1990-2005 Restrukturyzacja instytucjonalna polskiego nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym szła w parze z jego restrukturyzacją kompetencyjną. Polegała ona z jednej strony na rozszerzaniu nadzoru na inne - poza zakładami ubezpieczeń - instytucje rynkowe: agentów, brokerów, aktuariuszy. Z drugiej strony na zmianie charakteru i sposobu nadzoru nad samymi zakładami ubezpieczeń. W pierwszej połowie lat 90. nadzór nad nimi nosił głównie charakter licencyjny, by następnie objąć także nadzór bieżący typu pośredniego (tzw. off-site), jak i bezpośredniego (tzw. on-site). Oznaczało to wzmacnianie jego pozycji i wymagało przyznania mu nowych instrumentów oddziaływania. Należy podkreślić, iż tendencje do wzmacniania roli nadzoru mają charakter uniwersalny i dotyczą całego rynku finansowego - zarówno rynku bankowego, jak i kapitałowego, funduszy emerytalnych oraz operacji ubezpieczeniowych. Dotyczą także wszystkich bez wyjątku krajów. Wynika to z dążenia do poprawy zdolności nadzorów ubezpieczeń do zapewnienia właściwej ochrony posiadaczom polis oraz dla lepszej ochrony sprawnie działających rynków ubezpieczeniowych. Szczególny wpływ na obecny kształt kompetencji nadzoru ubezpieczeniowego w Polsce miały rekomendacje ekspertów Komisji Unii Europejskiej, sformułowane w oparciu o dwukrotny przegląd (peer review) prawa krajowego w 2001 oraz w 2003 r. Stały się one przesłanką wielu późniejszych zmian legislacyjnych. Rekomendacje Komisji UE położyły szczególny nacisk na wzmocnienie niezależności organu nadzoru, zarówno w aspekcie organizacyjnym, finansowym, jak i politycznym. Zaleciły wzmocnienie jego dotychczasowej autonomii oraz utrzymanie zasady finansowania nadzoru przez podmioty nadzorowane, w celu uniezależnienia jego budżetu od ograniczeń budżetu państwa. Komisja zwróciła także uwagę na konieczność utrzymania specjalnych regulacji płacowych dla pracowników organu nadzoru, dla zapewnienia mu możliwości zatrudniania najwyższej klasy fachowców. Komisja zaleciła także zwiększenie wpływu organu nadzoru na kwestie oceny kwalifikacji i doświadczenia członków władz zakładów ubezpieczeń (zarządów i rad nadzorczych), a także wzmocnienie nadzoru nad akcjonariuszami. Wiązało się to m.in. z coraz bardziej rozbudowanymi relacjami ubezpieczycieli z innymi instytucjami, zwłaszcza finansowymi, co groziło m.in. możliwością wyprowadzenia środków klientów zakładów ubezpieczeń na zewnątrz. Zalecono również przyznanie organowi nadzoru prawa do wymagania od zakładów ubezpieczeń stosowania praktyk dobrego zarządzania (corporate governance), celem wzmożenia ochrony interesów ubezpieczonych. Komisja zaleciła także wzmocnienie uprawnień prewencyjnych organu nadzoru, pozwalających mu na podejmowanie działań zanim pojawią się skutki nieodpowiednich działań zakładów ubezpieczeń. Kryterium podstawowym miało być przy tym zagrożenie interesów ubezpieczających. Była to niezwykle ważna rekomendacja, odzwierciedlająca ogólny kierunek myślenia unijnego w tym obszarze, który sprowadza się do tezy, że lepiej jest działać wcześniej niż później i że trzeba wyraźnie autoryzować organy nadzoru do podejmowania wyprzedzających działań prewencyjnych. Rekomendacje Komisji UE objęły również wzmocnienie regulacji ubezpieczeń na życie m.in. poprzez wprowadzenie ograniczeń w stosowanej stopie technicznej, a także nałożenia na zakłady ubezpieczeń nowych obowiązków informacyjnych, poprawiających pozycję konsumentów. Wszystkie te zalecenia znalazły się w projektach nowych ustaw ubezpieczeniowych przygotowanych w latach 2002-2003 i stały się przedmiotem ożywionej dyskusji publicznej pomiędzy zwolennikami i przeciwnikami nowego podejścia. Ci pierwsi wskazywali na niedostatki dotychczasowego sposobu nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym, co skutkowało m.in. stosunkowo licznymi upadłościami zakładów ubezpieczeń w latach 1993-2000. Ci drudzy z kolei powoływali się na zasadę nadzoru finansowego obowiązującą w krajach Unii Europejskiej, a tym samym na konieczność rezygnacji z elementów nadzoru pozafinansowego. 
Szczególny wpływ na obecny kształt kompetencji nadzoru ubezpieczeniowego w Polsce miały rekomendacje ekspertów Komisji Unii Europejskiej, sformułowane w oparciu o dwukrotny przegląd (peer review) prawa krajowego w 2001 oraz w 2003 r. Stały się one przesłanką wielu późniejszych zmian legislacyjnych. Echa tej dyskusji pojawiają się jeszcze do chwili obecnej, choć dzisiaj nie ulega już żadnej wątpliwości, że zasada nadzoru finansowego, rozumiana jako ograniczenie uprawnień nadzoru wyłącznie lub głównie do kontroli kondycji finansowej ubezpieczycieli, jest koncepcją nie mającą pokrycia w rzeczywistości w żadnym kraju na świecie. Widać to wyraźnie w świetle przytoczonych wcześniej "Głównych zasad ubezpieczeń" IAIS oraz szczególnie wyraźnie w projektach nowych regulacji nadzorczych UE formułowanych w ramach Wypłacalności II (Solvency II). 
W proponowanej współcześnie doktrynie nadzoru nie mówi się już w ogóle o zasadzie nadzoru finansowego, lecz o zasadzie nadzoru opartego na kontroli ryzyka (tzw. risk based supervision). Kontrola ta ma służyć utrzymaniu wypłacalności nadzorowanych podmiotów (tzw. solvency) i ma opierać się na trzech filarach: finansowym, organizacyjno-zarządczym (tzw. ładzie korporacyjnym) oraz dyscyplinie rynkowej. Zbliżone rozwiązania zawiera nowa koncepcja ram nadzoru ubezpieczeniowego powstająca w ramach Międzynarodowej Organizacji Nadzorów Ubezpieczeń (5). W myśl tej koncepcji należy stosować formułę zintegrowanej oceny kondycji ubezpieczyciela, przy pomocy bazy wskaźników pochodzących z trzech filarów charakteryzujących działalność ubezpieczyciela: stan jego szeroko zrozumianych finansów, jakość jego ładu korporacyjnego (sposobu organizacji i zarządzania, jakości systemu kontroli wewnętrznej, umiejętności zarządzania ryzykiem itp.) oraz wreszcie jego zachowań rynkowych (komunikacji z rynkiem, otwartości informacyjnej, polityki sprzedażowej itp.). W nowo promowanym systemie dopiero zintegrowane podejście pozwala na adekwatną ocenę bezpieczeństwa finansowego przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego. Równocześnie w każdym z tych obszarów ważna rola przypada nadzorowi ubezpieczeniowemu. Prof. dr hab. Jan Monkiewicz Autor jest profesorem zwyczajnym w Politechnice Warszawskiej, doradcą prezesa Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Recenzent: prof. dr hab. Jerzy Handschke (1) P. Zapadka, Podmioty nadzorujące polski rynek finansowy - analiza podstawowych regulacji, "Bank i Kredyt", kwiecień 2003, s. 97. (2) K. Żakowska, Państwowy nadzór ubezpieczeń gospodarczych (cz. I), "Wiadomości Ubezpieczeniowe" 1999, Nr 3-4A, s. 67-68. (3) Financial sector regulation: issues and gaps, "International Monetary Fund", August 4, 2004, s. 8. (4) W 2002 r. PUNU zatrudniał łącznie około 100 osób. (5) Towards a global regime for insurance solvency, Draft discussion Prof. dr hab. Jan Monkiewicz NADZÓR UBEZPIECZENIOWY W POLSCE W LATACH 1990-2005.Wybrane aspekty (część II)5. Wewnętrzna struktura procesu nadzoruDla analizy działań nadzorczych podejmowanych przez organ nadzoru użyteczne jest ukazanie wewnętrznej struktury procesu nadzoru. Tworzą ją z jednej strony instrumenty nadzoru, takie jak licencjonowanie i autoryzacja podmiotów i osób, nadzór bezpośredni (kontrola), nadzór pośredni czy wreszcie interwencje, a więc wydawanie zaleceń, decyzji i nakładanie sankcji. Z drugiej strony tworzą ją obszary będące przedmiotem nadzoru. Obejmują one w pierwszym rzędzie gospodarkę finansową zakładów ubezpieczeń, a więc m.in. fundusze własne, fundusze obce, w tym poziom rezerw technicznych, zasady ich tworzenia i rozwiązywania oraz ryzyka związane z pasywami, aktywami, a także z koordynacją aktywów i pasywów. Jest to obszar nadzoru, który tradycyjnie określa się mianem nadzoru finansowego. Obok niego znajduje się coraz ważniejszy obszar nadzoru pozafinansowego - zwanego niekiedy materialnym - a związanym przede wszystkim z zasadami funkcjonowania ubezpieczyciela, jego organizacją i zarządzaniem, stosowanymi procedurami wewnętrznymi, jakością jego kluczowych akcjonariuszy oraz władz, a więc generalnie rzecz biorąc jego ładem korporacyjnym. Jego dodatkowym uzupełnieniem jest nadzór nad rynkowymi relacjami zakładów ubezpieczeń - ich stosunkami z ubezpieczającymi, ubezpieczonymi, pośrednikami, dostawcami usług oraz wreszcie beneficjentami działań inwestycyjnych tych zakładów. Rysunek 3. Podstawowe elementy składowe procesu nadzoru 
Zródło: Opracowanie wlasne. Warto podkreślić, że nadzór nad rynkowymi relacjami zakładów ubezpieczeń nabiera coraz większego znaczenia. Świadczyć może o tym przyjęcie przez UE nowych regulacji i rekomendacji odnoszących się do pośrednictwa ubezpieczeniowego, reasekuratorów czy outsouringu. Zarówno nadzór finansowy, jak i pozafinansowy służą temu samemu celowi - ograniczeniu ryzyka niewypłacalności zakładu ubezpieczeń oraz ochronie interesów ubezpieczonych. W tym kontekście warto zwrócić szczególną uwagę na znaczenie właściwego ładu korporacyjnego. Jego struktura określa prawa i obowiązki różnych uczestników przedsiębiorstwa, a więc rady nadzorczej, zarządu, udziałowców oraz innych interesariuszy (stakeholders), a także definiuje reguły i procedury podejmowania decyzji w sprawach korporacji. W ten sposób ład korporacyjny stwarza podstawę do ustalenia celów oraz zasobów przeznaczonych do ich osiągnięcia, a także powstania struktur do monitorowania ich realizacji. Stwarza także warunki do uzyskania właściwej przejrzystości i rozliczalności procesu decyzyjnego oraz możliwości artykulacji podstawowych grup interesów. W efekcie wzmocnione zostają zaufanie inwestorów i klientów oraz stabilność rynku. Wszystkie te twierdzenia odnoszą się zwłaszcza do instytucji rynku finansowego, które cechują się publicznym charakterem działań, a więc są szczególnie wrażliwe na kwestie wiarygodności i zaufania. W pierwszym okresie swojej działalności polski organ nadzoru był szczególnie aktywny w obszarze nadzoru licencyjnego w wydawaniu zezwoleń na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej. Wystarczy powiedzieć, że do roku 1995 wydano łącznie 43 licencje ubezpieczeniowe, z czego 14 w dziale I oraz 29 w dziale II. Po tym okresie wzrosła intensywność ruchu w drugą stronę - w l. 1995-2005 wydał on aż 19 decyzji prowadzących do cofnięcia lub utraty zezwolenia. Ostatnie lata tego okresu - 2002-2005 - to z kolei szczególnie liczne przypadki decyzji w sprawie transferu portfela oraz przekształceń oddziałów głównych w oddziały UE. Tabela 3 Liczba wydanych i cofniętych zezwoleń na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej dla krajowych zakładów ubezpieczeń oraz oddziałów głównych zagranicznych zakładów ubezpieczeń 
Tabela nie obejmuje 2 zezwoleń wydanych przez wejściem w życie ustawy z 28 lipca 1990 r. dla zakładów w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zakłady te nie rozpoczęły działalności ze względu na niedostosowanie formy prawnej do wymogów ww. ustawy. Źródło: KNUiFE Od chwili przystąpienia Polski do UE realizowane zadania uległy kolejnej zmianie. Tak np. w 2005 r. na ponad 300 spraw licencyjnych aż 118 dotyczyło notyfikacji zakładów ubezpieczeń z państw Unii Europejskiej, zamierzających skorzystać na terytorium Polski ze swobody świadczenia usług, oraz zezwoleń na powoływanie członków zarządu. W ramach nadzoru bieżącego KNUiFE przeprowadziła w 2005 r. 17 kontroli na miejscu zakładów ubezpieczeń na życie i wydała 23 zalecenia pokontrolne. Równocześnie przeprowadzono kontrole w 13 zakładach ubezpieczeń majątkowych i pozostałych osobowych i wydano 3 zalecenia pokontrolne. Tabela 4 Częstotliwość kontroli zakładów ubezpieczeń rozpoczynanych w okresie 01.04.2002 - 31.12.2005* 
* Pod uwagę wzięto zakłady ubezpieczeń prowadzące działalność w tym okresie. * * 2 z 4 wymienionych zakładów nie było dotychczas kontrolowane ze względu na krótki okres działalności, pozostałe 2 zostały skontrolowane przed 04/2002 co najmniej 1 raz. * * * 1 z 7 wymienionych zakładów nie był dotychczas kontrolowany, pozostałe 6 skontrolowano przed 04/2002 co najmniej 1 raz. Źródło: KNUiFE Organ nadzoru ma do dyspozycji całą gamę środków nadzorczych, które może wykorzystać przy wykonywaniu swoich zadań (tzw. enforcement instruments). Mogą to być przykładowo: - zalecenia, - żądania przedłożenia planów naprawczych, - delegowanie przedstawicieli organu nadzoru na walne zgromadzenie zakładu lub żądanie umieszczenia określonych spraw w porządku obrad walnego zgromadzenia, - zawieszenie w czynnościach członków zarządu, - wnioskowanie o odwołanie członków zarządu, - ustanowienie kuratora, - wprowadzenie zarządu komisarycznego, - zarządzenie likwidacji przymusowej, - cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej. W praktyce polskiego nadzoru nie zdarzyła się dotychczas ani razu konieczność zawieszenia w czynnościach członków zarządu czy też wnioskowania o ich odwołanie. Ani razu organ nadzoru nie skorzystał też z możliwości ustanowienia kuratora lub też cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności wskutek naruszeń prawa przez zakład ubezpieczeń. Kilkakrotnie natomiast organ nadzoru korzystał z możliwości wprowadzenia zarządu komisarycznego oraz zarządzał likwidację przymusową. W dotychczasowej polityce nadzoru bieżącego wykorzystywane są głównie środki o charakterze perswazyjnym. Mocniejsze środki nadzorcze stosowane są wyłącznie w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa lub interesów ubezpieczonych. Istotnym instrumentem nadzorczym są kary pieniężne nakładane na zakład ubezpieczeń, członków zarządu lub prokurentów. W latach 1996-2005 organ nadzoru nałożył łącznie 62 kary pieniężne w ogólnej wysokości 4,2 mln zł. Większość z nich przypadła przy tym na lata 1996-2001. Tabela 5 Kary pieniężne nałożone przez organ nadzoru na zakłady ubezpieczeń i członków zarządów w 1996-2005 
Źródło: KNUiFE. Świadczyć to może o spadającej roli tego środka penalizacyjnego w polityce nadzoru ubezpieczeniowego w ostatnich latach. Warto zwrócić przy tym uwagę na fakt, że kary znacznie częściej wymierzano zakładom ubezpieczeń działu II niż działu I. 6. Współpraca nadzoru ubezpieczeniowego z innymi instytucjami nadzorczymi polskiego rynku finansowego Nadzór nad polskim rynkiem finansowym oparty został od początku jego ustanowienia na kryterium podmiotowym, w myśl którego różne rodzaje instytucji finansowych nadzorowane są przez różne instytucje nadzorujące, w oparciu o różną podstawę prawną. Tak więc instytucje bankowe nadzorowane są przez Komisję Nadzoru Bankowego w oparciu o prawo bankowe, instytucje rynku kapitałowego przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd w oparciu o przepisy rynku kapitałowego, zaś instytucje ubezpieczeniowe i fundusze emerytalne - przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w oparciu o odrębne przepisy regulujące działalność ubezpieczeniową oraz funduszy emerytalnych. Logika przyjętego modelu nadzoru została zakłócona przez rozwiązania regulacyjne przyjęte w 2002 r., kiedy to skonsolidowano dwie dotychczas niezależne instytucje nadzorcze - PUNU oraz UNFE - w Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Konsolidacja ta miała całkowicie formalny charakter, pozostawiając w istocie rzeczy bez jakichkolwiek zmian sposób, charakter i kompetencje sprawowanego nadzoru zarówno w odniesieniu do rynku ubezpieczeniowego, jak i funduszy emerytalnych. Można powiedzieć, że służyła ona wyłącznie osiągnięciu doraźnych celów politycznych przez ówczesną ekipę rządową i sprowadziła się ostatecznie do relatywnie niewielkich oszczędności budżetowych. Nie zmieniła ona równocześnie rozproszonego charakteru nadzoru nad krajowym rynkiem finansowym, choć zakłóciła logikę przyjętych uprzednio rozwiązań. Równocześnie trzeba zaznaczyć, że powołanie Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w miejsce dwu uprzednio jednoosobowych organów utrwaliło inną ważną cechę polskiego modelu nadzorczego, a mianowicie kolegialność organów nadzorczych. Kolegialność ta nie tylko zmniejsza ryzyko nadmiernego wpływu cech indywidualnych poszczególnych osób sprawujących funkcje kierownicze w poszczególnych instytucjach na podejmowane rozstrzygnięcia, ale także służy zapewnieniu pewnej równowagi pomiędzy różnymi ośrodkami władzy: rządem, bankiem centralnym oraz prezydentem. Sprawne funkcjonowanie rozproszonego modelu nadzoru nad rynkiem finansowym wymagało stworzenia odpowiedniego mechanizmu koordynacji. Do chwili powołania Komisji Nadzoru Finansowego 20 września 2006 r. mechanizm ten składał się z trzech elementów: - personalnego przenikania się składów poszczególnych komisji nadzorczych, - dwustronnych umów o współpracy i wymianie informacji, - Komitetu Koordynującego ds. Konglomeratów Finansowych /KKKF/, składającego się ze wszystkich członków komisji nadzorczych, którego przedmiotem są złożone grupy finansowe w postaci konglomeratów finansowych. Rys. 4. Mechanizm koordynacji nadzoru nad polskim rynkiem finansowym 
Źródło: Opracowanie wlasne. Istniejące doświadczenia z takim kształtem nadzoru są bez wątpienia pozytywne. Pozwalało to na właściwe uwzględnienie specyfiki ryzyka występującego w nadzorowanych instytucjach oraz specyfiki ich modelu biznesowego, a tym samym pozwalało na odpowiednią specjalizację instytucji nadzorczych i sprawną reakcję na pojawiające się zagrożenia. Brak na naszym rynku złożonych grup finansowych oraz dominacja własności zagranicznej powodowały, że ewentualne zagrożenia właścicielskie rynku zlokalizowane są poza granicami kraju i wymagają w większym stopniu podejścia sektorowego niż skonsolidowanego. Czas pokaże, czy konsolidacja nadzoru ubezpieczeniowego pod szyldem KNF przyniesie tak samo pozytywne wyniki. 7. Polski nadzór ubezpieczeniowy po akcesji do Unii Europejskiej Pozycja narodowych nadzorców ubezpieczeniowych w Unii Europejskiej jest pochodną zasad kształtujących jednolity rynek ubezpieczeń. Realizacja idei tego rynku ma już kilkudziesięcioletnią historię, sięgającą początków lat 60. W jego pierwszym etapie, zawierającym się w latach 1973-1979 stworzono podstawowy zestaw standardów regulujących działalność zakładów ubezpieczeń. Wówczas to zostały przyjęte, tak oczywiste dziś, regulacje jak m.in. licencjonowanie działalności ubezpieczeniowej, zakaz łączenia ubezpieczeń na życie z innymi rodzajami ubezpieczeń, wieloszczeblowy system ostrożnościowy, obowiązek tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych itd. Otwierała ten etap pierwsza dyrektywa w zakresie ubezpieczeń innych niż na życie z 1973 r., a kończyła pierwsza dyrektywa koordynacyjna na życie z 1979 r. Przyjęcie tego zestawu uzgodnionych minimalnych standardów umożliwiło "ostrożne" otworzenie narodowych rynków państw UE i realizację swobody osiedlania się w zakresie ubezpieczeń bezpośrednich. Cały czas przy tym pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo firmy i praworządność prowadzonych przez nią operacji ponosił nadzór kraju goszczącego (zasada host country control). II etap - odbywający się w latach 1983-1990, otworzyła dyrektywa koordynacyjna ubezpieczeń innych niż na życie w 1983 r., a zamknęła druga dyrektywa w zakresie ubezpieczeń na życie w 1990 r. Treścią tego etapu było rozszerzenie i doprecyzowanie zestawu standardów regulujących działalność ubezpieczycieli bezpośrednich, a także dokonanie kwalifikowanego podziału prowadzonej przez nich działalności z punktu widzenia realizacji zasad wspólnorynkowych. Ważnym osiągnięciem tego etapu było dalsze otwarcie rynku wewnętrznego na operacje prowadzone w trybie swobody świadczenia usług, a więc bez konieczności fizycznej obecności ubezpieczyciela na terenie kraju działania. Złamana została przy tym zasada prymatu nadzoru kraju goszczącego nad transakcjami realizowanymi na jego terenie w przypadku tzw. dużych ryzyk (ryzyk przemysłowych). Zapowiadać to mogło nadchodzący przełom regulacyjny. I tak rzeczywiście się stało w latach 1990-1993. III etap - realizowany w latach 1990-1993, wprowadzał trzy fundamentalnie nowe jakości regulacyjne dotyczące rynku ubezpieczeniowego. Pierwsza z nich wiązała się z przyjęciem zasady jednolitego paszportu, zwanego inaczej jednolitą licencją. Od tej pory raz uzyskane zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w jednym z krajów unijnych było wystarczające dla podejmowania tej działalności (poprzez tworzenie oddziałów lub transakcje transgraniczne) we wszystkich innych krajach członkowskich. Kraj goszczący mógł zakazać prowadzenia tej działalności jedynie w szczególnych przypadkach jak np. zagrożenia bezpieczeństwa lub naruszania praw konsumentów (tzw. general good). Druga fundamentalna zmiana dotyczyła nowej formalnie pozycji nadzoru kraju macierzystego. Z chwilą przyjęcia dyrektyw koordynacyjnych trzeciej generacji nadzór nad działalnością zagraniczną ubezpieczycieli wyszedł z rąk nadzoru kraju goszczącego i przeszedł w ręce kraju macierzystego. Nastąpiła konwersja prymatu nadzoru kraju goszczącego na rzecz nadzoru kraju macierzystego. Od tej pory na terenie każdego kraju członkowskiego UE współistnieją obok siebie nadzory kraju macierzystego i goszczącego. Im większy jest zakres działalności zagranicznych operatorów, tym za większą część rynku, za jego bezpieczeństwo i praworządność odpowiadają nadzory zagraniczne. Istnieje więc realna możliwość, że w krańcowych przypadkach może to doprowadzić do marginalizacji nadzorów krajów goszczących i tym samym efektywnego przemieszczenia ośrodków nadzorczych poza granice kraju. Trzecia ważna zmiana, która zaszła w tym okresie dotyczyła przebudowy formuły nadzorów nad rynkiem ubezpieczeniowym. Poszła ona w kierunku większej jego koncentracji na kwestiach finansowych w miejsce silnej do tej pory interwencji materialnej. Wiązało się to m.in. ze zniesieniem istniejącej w wielu krajach UE kontroli cen i oferowanych produktów ubezpieczeniowych. Nowy impuls dla rozwoju idei jednolitego rynku przyniosło dopiero przyjęcie w 2000 r. Planu Działań w Zakresie Usług Finansowych (Financial Services Action Plan) jako fragmentu Strategii Lizbońskiej Unii Europejskiej. Realizacja tego planu w latach 2000-2004 może być uznana za IV etap tworzenia infrastruktury regulacyjnej jednolitego rynku ubezpieczeń. Za jego główne osiągnięcia w zakresie ubezpieczeń należy uznać: - rozszerzenie regulacji wspólnotowych na pośredników ubezpieczeniowych oraz reasekuratorów, - przygotowanie nowych ram regulacyjnych (Solvency II) dla przebudowy dotychczas obowiązujących zasad nadzoru finansowego poprzez uwzględnienie w kryteriach ocen, skali i charakteru występującego ryzyka, systemu zarządzania zyskiem oraz jakości kadr, a także stosowanych zasad i polityki informacyjnej ubezpieczycieli, - rozpoczęcie prac na rzecz nowych standardów rachunkowości ubezpieczeniowej. W efekcie przyjętych rozwiązań regulacyjnych rola krajowych organów nadzoru w Unii Europejskiej uległa istotnej zmianie. Objęło to także polski nadzór ubezpieczeniowy. Obecnie nadzorują one - zgodnie z zasadą prymatu nadzoru kraju macierzystego - jedynie część działalności ubezpieczeniowej prowadzonej na terenie ich jurysdykcji. Wspomniana część obejmuje wyłącznie kontrakty ubezpieczeniowe zawierane przez domicylowane w nich zakłady ubezpieczeń. Spod jurysdykcji nadzorczej kraju goszczącego wyjęte są natomiast wszystkie podmioty ubezpieczeniowe prowadzące operacje transgraniczne w trybie swobody osiedlania się lub swobody świadczenia usług. Są one częścią imperium nadzorczego tych jurysdykcji, które odpowiadają za licencjonowanie ich działalności. Tak więc w rezultacie w każdym kraju Unii Europejskiej współistnieje ze sobą wiele jurysdykcji nadzorczych, co niewątpliwie prowadzi do swego rodzaju "kakofonii" nadzorczej. Rysunek 5 Obecna struktura nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym krajów UE
Źródło: Opracowanie własne. Jej skala zależy oczywiście od skali prowadzonej na ich terytorium działalności transgranicznej. "Kakofonii" nadzorczej towarzyszy także "kakofonia" regulacyjna. Każdy nadzór narodowy prowadzi bowiem ze sobą porządek prawny kraju macierzystego, co oznacza że na terenie każdego kraju może obowiązywać wiele narodowych porządków prawnych. Warto zauważyć, że w wyniku przyjętych zasad unijnych narodowe organy nadzoru ubezpieczeniowego pełnią funkcję nadzoru transgranicznego dla wszystkich operacji transgranicznych prowadzonych przez podmioty krajowe. Tak więc z jednej strony zasady jednolitego rynku ograniczają imperium nadzorców narodowych, z drugiej zaś wyraźnie je poszerzają. 8. Perspektywy Przyszły kształt nadzoru ubezpieczeniowego w Polsce określą standardy przyjęte przez Unię Europejską. Budowa jednolitego rynku ubezpieczeń w UE wiąże się - jak to pokazano - w sposób bezpośredni ze sposobem sprawowania nadzoru nad tym rynkiem. Zarówno poglądy w tej sprawie, jak i stosowane regulacje podlegały w przeszłości poważnym zmianom. Potencjał tych zmian nie został wyczerpany i nadchodzące lata zaowocują z pewnością wieloma nowymi inicjatywami w tym zakresie. Nie przesądzając o tym jaki będzie dalszy kierunek tych zmian, warto sobie uświadomić w jakim miejscu znajdujemy się dzisiaj. Tradycyjnie struktury nadzorcze nad rynkami finansowymi w krajach UE oparte są na trzech fundamentalnych zasadach: decentralizacji, segmentacji oraz kooperacji (1) . Realizacja pierwszej zasady opiera się na desygnowaniu wszystkich funkcji nadzorczych na poziom państw członkowskich. Oznacza to, że jednolita przestrzeń finansowa podzielona jest pod względem nadzorczym na szereg niezależnych jurysdykcji narodowych, opartych na krajowych regulacjach i realizujących własną politykę nadzorczą, w kontekście ogólnych ram unijnych. Od momentu wdrożenia przez kraje UE w stosunku do zakładów ubezpieczeń zasady jednolitego paszportu (1993), kompetencje jurysdykcji narodowych rozciągnęły się w odniesieniu do licencjonowanych przez nie podmiotów na obszar całego rynku UE. Przekroczyły one więc w ten sposób granice narodowe. Równocześnie z kompetencji nadzorów narodowych zostały na bazie tego samego rozwiązania wyłączone uprawnienia nadzorcze wobec tych podmiotów działających na ich rynkach, które uzyskały już licencję na działalność ubezpieczeniową w innej jurysdykcji narodowej. Tak więc od 1993 r. na każdym ubezpieczeniowym rynku narodowym współistnieją obecnie nadzór lokalny oraz nadzory innych krajów członkowskich, stanowiąc praktyczną realizację zasady nadzoru kraju macierzystego. Zasada segmentacji w odniesieniu do nadzoru nad rynkiem finansowym oznacza jego funkcjonalny podział na bankowość, ubezpieczenia oraz rynki kapitałowe. W efekcie każdy z wymienionych sektorów ma swój własny organ nadzoru o różnych kompetencjach, usytuowaniu oraz o różnym stopniu niezależności od struktur rządowych. Wszystko to sprawia, że efektywny nadzór nad rynkami narodowymi oraz nad całą przestrzenią ubezpieczeniową wymaga sprawnej współpracy różnych organów nadzoru w ramach jurysdykcji narodowych oraz zwłaszcza pomiędzy nimi. Ta skomplikowana architektura nadzorcza istniejąca na jednolitym rynku ubezpieczeń ulega w ostatnich latach pewnym istotnym zmianom. Przede wszystkim obserwuje się erozję podejścia sektorowego na rzecz struktur i systemów częściowo lub w pełni skonsolidowanych lub też zorganizowanych w odmienny sposób. Głównym argumentem na rzecz takiego rozwiązania jest obecna ewolucja produktów finansowych w kierunku ich rosnącej hybrydyzacji, procesy deregulacji barier międzysektorowych oraz coraz wyższy stopień konglomeryzacji instytucji finansowych. Wyraża się opinię, że zintegrowany nadzorca pozwala zarówno na bardziej sprawną współpracę pomiędzy nadzorami sektorowymi, jak też pozwala uniknąć możliwego arbitrażu nadzorczego, czyli wyboru reżimu nadzorczego najbardziej wygodnego dla nadzorowanego podmiotu (2). Z drugiej strony uważa się, że zintegrowany nadzór ma pewne istotne wady. Może się przede wszystkim okazać trudny do zarządzania w obliczu stojących przed nim zadań, wielkości zatrudnienia czy różnorodności nadzorowanych podmiotów. Równocześnie jego bezpośredni kontakt z operatorami rynkowymi może zostać poważnie osłabiony. W efekcie może się okazać, że jego rozumienie procesów biznesowych zachodzących w nadzorowanych podmiotach, a tym samym i realizacja jego zadań, może zostać zagrożone. Pomimo tych zastrzeżeń wydaje się, że znajdujemy się obecnie w fazie rozwoju, w której konsolidowanie narodowych instytucji nadzorczych nad rynkiem finansowym jest w modzie. Trzeba przy tym wyraźnie stwierdzić, że jest to bardziej powodowane względami politycznymi niż merytorycznymi, jako że wyższość nadzoru zintegrowanego nie została jak na razie dowiedziona (3). Tendencja do integracji nadzorów ma charakter międzynarodowy i nie dotyczy wyłącznie krajów Unii Europejskiej. Według danych Banku Światowego, w końcu 2002 r. już 46 krajów przyjęło model nadzoru w pełni lub częściowo zintegrowanego, tworząc albo jedną instytucję nadzorczą odpowiedzialną za nadzór nad całym rynkiem finansowym lub ograniczając ich liczbę poprzez powołanie do życia instytucji nadzorujących pod jednym dachem co najmniej 2 z 3 głównych segmentów rynku finansowego. Co się tyczy rozwiązań przyjętych w Europie, to pierwsze zintegrowane nadzory nad rynkiem finansowym powstały w latach 80. w krajach nordyckich. Już w 1986 r. zintegrowany nadzór pojawił się w Norwegii. W 1988 r. takie samo rozwiązanie przyjęto w Danii, zaś w 1992 r. w Szwecji. Szczególne znaczenie dla dalszego rozwoju koncepcji zintegrowanego nadzoru miało powołanie w 1997 r. brytyjskiego Urzędu Usług Finansowych - Financial Services Authority (FSA) oraz w 2002 w Niemczech Urzędu Federalnego ds. Nadzoru Usług Finansowych - Budesamt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). W ten sposób w zakresie jurysdykcji zintegrowanych nadzorów znalazły się dwa najważniejsze rynki finansowe Unii Europejskiej. W ślad za ich przykładem poszły także niektóre inne kraje UE - Austria (2002), Belgia (2004), Irlandia (2004), Holandia (2004). W jeszcze innych krajach rozpoczęto konsultacje na powyższy temat (Grecja, Finlandia). Wśród krajów Nowej Europy zintegrowane nadzory zostały powołane do życia na Węgrzech (2000 r.), w Łotwie (2001), w Estonii (2002) oraz na Malcie (2002). Łącznie w pełni zintegrowany nadzór występuje już w 12 krajach UE i nie wydaje się, by potencjał integracyjny został już wyczerpany. Podstawowym uzasadnieniem teoretycznym przedsięwzięć konsolidujących rozproszone dotychczas organy nadzorcze w ramach jurysdykcji narodowych jest potrzeba znalezienia właściwej równowagi pomiędzy strukturą nadzoru a strukturą nadzorowanego rynku (4). Chodzi przy tym zarówno o jego rozmiary, jak i o istniejące relacje między sektorami rynków finansowych oraz między instytucjami działającymi na nich, a także o istniejące produkty. Konsolidacja nadzorów w Wielkiej Brytanii (wbrew obiegowym opiniom nie jest to przy tym konsolidacja całkowita, poza jurysdykcją FSA znajduje się bowiem cały ogromny rynek funduszy emerytalnych, reprezentujący ponad 50 proc. aktywów finansowych kraju) oraz w Niemczech odbyła się według dwóch różnych scenariuszy. Zarysowane w ten sposób zostały alternatywne modele możliwych konsolidacji w przyszłości. Model brytyjski, wdrażany w życie w latach 1997-2001, opierał się na organizacji instytucji nadzorczej skoncentrowanej wokół realizowanych głównych funkcji nadzorczych - autoryzacji, bieżącego nadzoru, interwencji i sankcji, bez względu na charakter nadzorowanych instytucji. Model niemiecki z kolei oparto na koncepcji organu nadzoru jako federacji złożonej z nadzorów cząstkowych, z konsolidacją ich funkcji wspólnych, jak np. nadzór nad konglomeratami. W efekcie w strukturze organizacyjnej BaFin znajdują się trzy dyrekcje sektorowe: bankowa, ubezpieczeń i funduszy emerytalnych oraz rynku kapitałowego o znacznym zakresie autonomii, oraz trzy departamenty zajmujące się problemami międzysektorowymi.W podobnym kierunku zmierzają rozwiązania przyjmowane w KNF. W najnowszej konsolidacji, przeprowadzonej w Holandii, zastosowano jeszcze inne rozwiązanie. Mianowicie podzielono całość problematyki nadzorczej na dwa obszary - ostrożnościowy oraz zachowań rynkowych oraz ulokowano je w dwóch różnych instytucjach (twin peak approach). Pierwsza z nich (DNB - holenderski bank centralny) odpowiada za bezpieczeństwo finansowe, druga z kolei - Holenderska Komisja Papierów Wartościowych - za ochronę konsumentów i inwestorów. Utrzymywanie się tendencji konsolidacyjnych na poziomie nadzorów narodowych może mieć swoje konsekwencje zarówno dla struktur regulacyjnych, jak i nadzorczych na poziomie unijnym, prowadząc z pewnością do uproszczenia nadbudowy instytucjonalnej nad jednolitym rynkiem ubezpieczeń, choć obecnie takich tendencji nie można zaobserwować. Innym, obok kwestii konsolidacji nadzorów, podstawowym aspektem instytucjonalnego rozwoju nadzoru nad rynkiem finansowym UE jest zagadnienie jego integracji w skali międzynarodowej (5). Jak wskazywano wcześniej, obecna sytuacja nadzorcza na jednolitym rynku ubezpieczeń opiera się wyłącznie na skomplikowanym mechanizmie współpracy nadzorów narodowych. Przyszły rozwój sytuacji w tym zakresie może jednakże pójść różnymi drogami. Możliwe są w tym zakresie różne bazowe rozwiązania (por. tabela 6). Tabela 6. Struktura organizacyjna nadzoru nad rynkami finansowymi UE: bazowe modele 
Źródło: J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts, Financial Supervision in Europe: an Overview, w: Financial Supervision in Europe, red. J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts, Ministry of Finance, The Netherlands 2003. Cyt. za L. Pawłowicz, Dylematy nowej architektury nadzoru nad rynkami finansowymi w Europie, w: Nauki finansowe wobec współczesnych problemów gospodarki polskiej. Materiały konferencyjne, t. 4: Rynki finansowe, red. J. Czekaj, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2004, s. 158. Możliwy jest - jak widać z przytoczonego zestawienia nadzór w pełni zdecentralizowany, skoordynowany oraz, wreszcie, w pełni scentralizowany. Może on przy tym przybierać różny poziom konsolidacji międzysektorowej. Obecny ład nadzorczy w UE przesuwa się wyraźnie od A1 do B1, a więc od postaci zdecentralizowanej z kooperacją do skoordynowanej (6). Czy oznacza to, że proces ten będzie kontynuowany w kierunku centralizacji funkcji nadzorczych na poziomie UE? Być może, chociaż nie jest to przesądzone. Ewentualne decyzje centralizacyjne mogłyby pójść co najmniej w czterech różnych kierunkach (7): 1. Centralizacja zgodnie z zasadą jednolity rynek jednolity nadzór. 2. Centralizacja w oparciu o zasadę jednolity rynek - jednolity nadzorca dla każdego sektora rynku finansowego. 3. Centralizacja niektórych funkcji nadzorczych bez naruszenia narodowego charakteru innych funkcji . 4. Centralizacja nadzoru nad transnarodowymi instytucjami przy narodowym charakterze pozostałej części nadzoru. Nie wydaje się wszakże, by centralizacja funkcji nadzorczych nie miała swojej rozsądnej alternatywy, czego dowodzi w praktyce przykład Stanów Zjednoczonych, gdzie od ponad 100 lat nadzór ubezpieczeniowy realizowany jest na poziomie stanowym, a nie federalnym. Nadzór nad innymi rynkami finansowymi w tym kraju jest też podzielony pomiędzy władze stanowe i federalne. Jednolity rynek finansowy ze wspólną walutą nie musi więc wymagać jednego nadzorcy. (8) Zwłaszcza iż może to oznaczać ogromną koncentrację władzy w rękach jednej instytucji, co nigdy nie jest dobrą wiadomością. Dzisiejszy nadzór ubezpieczeniowy w krajach UE ma cechy nadzoru ostrożnościowego, koncentrującego się na utrzymaniu bezpieczeństwa finansowego ubezpieczycieli. Coraz częściej jednakże nie nazywa się go nadzorem finansowym (financial lub solvency supervision), ale nadzorem ostrożnościowym (prudential supervision), a to z tego względu, iż bezpieczeństwa finansowego nie sposób osiągnąć bez odpowiednich inwestorów, kadry zarządzającej (zasada fit and proper), a także bez właściwego ładu korporacyjnego (corporate governance) (9). Wszystkie z wymienionych elementów są w coraz większym stopniu przedmiotem zainteresowania oraz certyfikowania przez krajowe nadzory. Tak więc liberalizacji swobody działania towarzyszy rosnący stopień ingerencji nadzoru w obszary, które wcześniej uznawane były za domenę prywatności korporacyjnej (np. organizacja wewnętrzna zakładów, składy zarządów, ocena ich odpowiedniości, stosowane procedury i modele ryzyka itp.). Równocześnie towarzyszy temu odchodzenie od ocen kwantytatywnych na rzecz ocen miękkich, jakościowych. Wszystko to znajduje odbicie w realizowanym projekcie tworzenia nowych zmienionych zasad nadzoru pod nazwą wypłacalności II (Solvency II), który prawdopodobnie będzie implementowany w drugiej połowie obecnego dziesięciolecia. Podobne prace rozpoczęto również w IAIS (10). Z chwilą przyjęcia dyrektywy o grupach ubezpieczeniowych (2000 r.) oraz o konglomeratach finansowych (2002 r.) nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym przekroczył także granice indywidualnych instytucji. Podstawą oceny nie jest już bezpieczeństwo nadzorowanych instytucji na bazie analizy solo, ale analizy solo plus. Komplikuje to dodatkowo procesy nadzorcze i wzmacnia tendencje integracyjne pomiędzy nadzorami sektorowymi. Z drugiej strony pozwala to lepiej wykonywać podstawowe zadania nadzoru. Autor jest profesorem zwyczajnym w Politechnice Warszawskiej, doradcą prezesa Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. W latach 2002-2005 pełnił funkcję przewodniczącego KNUiFE. Recenzent: prof. dr hab. Jerzy Handschke Insurance supervision in Poland 1990-2005 Part II. (Summary) The first part of an article reviews major activities undertaken by insurance supervision in 1990-2005. It indicates that in 1990-1995 the licensing activity prevailed, afterwards it was on going supervision, winding up and portfolio transfers. Since May 2004 notifications coming from other EU member states and the intra EU cooperation dominate. In the second part author focuses on the analysis of the supervisory cooperation with other financial markets supervisors in particular with the Securities Commission and the Baking Commission. Final part of the paper highlights the issues of the supervisory cooperation with the relevant national institution of the EU countries. Concluding author predicts gradual erosion of the nation based supervision to the benefit of international solution. (1) Por. R. Lastra, The governance structure for financial regulation and supervision in Europe, "Columbia Journal of European Law" 2003, vol. 20, s. 50. (2) K. Lannoo, Supervising the European Financial System, Centre for European Policy Studies (CEPS), 2002, s. 4 (materiał niepublikowany). (3) J. L. Martinez, T. A. Rose, International survey of integrated financial sector supervision, World Bank Policy Research Paper 3096, July 2003 s. 2-3. (4) R. K. Abrams, M. W. Taylor, Issues in the unification of financial sector supervision, IMF Working Paper 00/213, 2000, nr 3. (5) A. Gruenbichler, P. Darlap, Integration of EU financial market supervision: harmonisation or unification? FMA, Vienna, June 2003. (6) L. Pawłowicz, Dylematy nowej architektury nadzoru nad rynkami finansowymi w Europie, s. 158. (7) Por. R. Lastra, The governance structure for financial regulation and supervision in Europe, "Columbia Journal of European Law" 2003, vol. 20, s. 50; L. Pawłowicz, op. cit. s. 158. (8) Por. R. M. Lastra, op. cit., s. 53. (9) Por. B. Labilloy, European insurance regulation. New opportunities for insurers and consumers, CEA, Paris, 2004; FSA Annual Report 2003/04; Prudential supervision of insurance undertakings, Conference of Insurance Supervisory Services of the Member States of the EU, Report, December 2002 (tzw. raport Sharmy). (10) Roadmap for a common structure and common standards for the assessment of insurer solvency, Draft, 12 January 2006. |