Szymon Karpiński
"RZECZPOSPOLITA"
4 stycznia 2002

ŁĄCZYĆ TAK, ALE Z GŁOWĄ

Trwają prace nad projektem likwidacji Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi oraz Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń. Obowiązki tych instytucji od początku lutego miałaby stopniowo przejmować nowo powstała Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych.

Idea tworzenia jednolitego nadzoru nad rynkiem finansowym jest uzasadniona i ma wielu zwolenników na innych rynkach europejskich. Pojawiają się jednak wątpliwości, czy przedstawiona przez koalicję rządzącą propozycja jest najlepszym z możliwych rozwiązań.

Trudno jest znaleźć osoby, które chciałyby się jednoznacznie wypowiedzieć, czy połączenie Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (nadzoruje funkcjonowanie powszechnych towarzystw emerytalnych oraz otwartych funduszy emerytalnych - II filar, oraz pracowniczych programów emerytalnych - III filar) z Państwowym Urzędem Nadzoru Ubezpieczeń (nadzoruje działalność firm ubezpieczeniowych, sprzedających polisy majątkowe i na życie) jest najlepszym z możliwych obecnie rozwiązań.

Najczęściej nasi rozmówcy wyrażają opinie, że konsolidacja urzędów nadzoru nad różnymi częściami sektora finansowego jest wskazana i zgodna z tendencjami, panującymi na rynkach rozwiniętych.

  • Konsolidacja pozwala obniżyć wydatki na funkcjonowanie instytucji nadzorczych, a jest to bardzo istotne w trudnej sytuacji budżetowej Polski - to najczęściej przytaczany argument za połączeniem.
Trudniej uzyskać dodatkowe i bardziej merytoryczne uzasadnienie, dlaczego akurat na początek zdecydowano się na połączenie UNFE z PUNU. Niektórzy podkreślają, że bardziej naturalnym krokiem byłoby połączenie nadzoru bankowego z ubezpieczeniowym i zbliżenie ich do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Nasi rozmówcy uważają, że przy trwającym procesie globalizacji gospodarki najbardziej pożądany jest silny i sprawny nadzór nad całymi grupami finansowymi.

W następstwie konsolidacji banki coraz częściej stają się właścicielami firm ubezpieczeniowych i odwrotnie. Następuje wzajemne przenikanie się produktów i wspólne wykorzystywanie sieci dystrybucji - to przemawia za konsolidacją nadzorów. W obecnej sytuacji działalność banków kontroluje i nadzoruje Komisja Nadzoru Bankowego, firm ubezpieczeniowych - PUNU, towarzystw funduszy inwestycyjnych - KPWiG, a funduszy emerytalnych - UNFE.

Coraz częściej podkreśla się, że podstawowym zadaniem nadzorów, obok licencjonowania i bieżących funkcji nadzorczych, staje się wnikliwa kontrola działalności inwestycyjnej. Rozproszenie miejsc, w których zbierane są informacje o inwestycjach podmiotów, tworzących grupy kapitałowe, nie jest najefektywniejsze i najbezpieczniejsze z punktu widzenia rynku. To może przemawiać za tym, że tego typu nadzór mógłby być koncentrowany wokół KPWiG.

Podobne tendencje występują na rynku europejskim, gdzie poważnie rozważa się tworzenie jednorodnego i skoncentrowanego nadzoru nad całym rynkiem finansowym, gdzie poszczególne departamenty jednego urzędu nadzorują poszczególne sektory. Wygląda na to, że na razie o prezentowanym wcześniej pomyśle stworzenia supernadzoru nad całym sektorem finansowym w Polsce możemy zapomnieć.

Zagraniczne wzorce

Małgorzata Ostrowska, posłanka SLD zajmująca się systemem ubezpieczeń społecznych i funduszami emerytalnymi uważa, że nie ma idealnego i jednolitego rozwiązania. Każdy kraj ma swoją specyfikę - mówi. Na rynkach europejskich rozpoczęła się próba konsolidacji nadzorów nad sektorem finansowym. Proces ten ma doprowadzić do powstania jednego nadzoru nad konglomeratami finansowymi, działającymi w różnych sektorach. Jej zdaniem, utworzenie z PUNU i UNFE jednego urzędu jest pierwszym krokiem i początkiem koncentrowania nadzoru nad sektorem finansowym.
  • W przyszłości powinniśmy dojść do tego, o czym dyskutuje się obecnie w Europie - mówi Ostrowska. Według niej, nadzór powinien być skoncentrowany w jednym organizmie, co ułatwi przepływ informacji o działalności firm z różnych sektorów. Na przykład Niemcy planują podjąć kroki zmierzające do połączenia urzędów nadzoru, ale nie wiadomo jeszcze, jaki będzie kształt nowej instytucji.
Wydaje się, że najlepszym wzorcem jest model brytyjski, gdzie stworzono jednolity nadzór nad bankami, firmami ubezpieczeniowymi oraz rynkiem kapitałowym (Financial Services Authority) i w opinii specjalistów bardzo skuteczny. Wystarczy przejrzeć stronę internetową tej instytucji. Gdyby w Polsce pójść tą samą drogą, to mogłoby to oznaczać, że stopniowo powinna być rozszerzana działalność KPWiG, gdzie stworzono by departamenty zajmujące się poszczególnymi typami podmiotów sektora finansowego.

Jednak jak zauważa Cezary Mech, prezes UNFE, działalność dobrowolnych funduszy emerytalnych (w uproszczeniu odpowiednik naszego III filaru) w Wielkiej Brytanii nadzoruje odrębny organ OPRA.

Prezes UNFE podkreśla również, że w krajach, gdzie przeprowadzono reformę emerytalną i istnieją obowiązkowe kapitałowe fundusze emerytalne (II filar), jak na przykład : Meksyk, Argentyna oraz Chile, funkcjonują odrębne nadzory nad tym segmentem. Nawet jeżeli dyskutuje się tam o łączeniu instytucji nadzorczych, to dotyczy to ubezpieczeń i bankowości.

Niepokojący może być fakt, że w MPiPS nie przedstawiono planów dalszej konsolidacji urzędów nadzorujących sektor finansowy.
- Ta sprawa jest zbyt poważna, by robić tylko jeden krok. Wskazana jest ostrożność i łączenie nadzorów powinno być robione z głową. Konieczne jest przedstawienie dalszych planów w kierunku utworzenia zintegrowanego nadzoru nad sektorem finansowym i rynkiem kapitałowym - mówi nasz rozmówca, zajmujący się naukowo rynkiem finansowym.
  • Na początek chcemy złożyć razem UNFE i PUNU. Co do dalszej przyszłości, to są raczej wizje - stwierdza Krzysztof Pater, wiceminister Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.
OFE - inwestycje czy ubezpieczenia?

Uzasadniając decyzję o połączeniu urzędu nadzorującego przede wszystkim funkcjonowanie obowiązkowego II filaru, z urzędem nadzorującym sektor ubezpieczeń komercyjnych, Ostrowska stwierdziła, że obie instytucje łączy przede wszystkim to, że zbierają składki od milionów klientów. Wiceminister Pater zaznacza, że połączenie ma wzmocnić nadzór konsumencki. By klient w swych kontaktach z instytucją finansową czuł silne wsparcie urzędu nadzorującego - stwierdził.

Z drugiej strony, warto zauważyć, że fundusze emerytalne mają jednak znacznie więcej wspólnego z działalnością inwestycyjną, niż ubezpieczeniową. Połączenie UNFE z PUNU przenosi z kolei ciężar funkcjonowania funduszy emerytalnych w kierunku firm ubezpieczeniowych. Właścicielami PTE, które zarządzają OFE, są również banki. Komitet doradczy UNFE jest zdania, że zmiana taka byłaby niekorzystna dla członków OFE ze względu na sprzeczność wymagań wobec różnych typów podmiotów nadzorowanych.
  • Dotychczasowy system kontroli sprawdza się, jego zakres nie powinien być ograniczony. Naruszałoby to zaufanie członków funduszy emerytalnych do nowego systemu emerytalnego - uważają członkowie komitetu.
Połączyć, by odwołać prezesa

Największym oponentem proponowanych zmian jest Cezary Mech, prezes Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Osoby związane z UNFE, ale nie tylko, są zdania, że połączenie obu urzędów ma umożliwić usunięcie niewygodnego dla koalicji SLD - UP - PSL prezesa.
-Jestem przekonany, że chodzi o wymuszenie pewnych decyzji administracyjnych - powiedział jeden z naszych rozmówców.

Zlikwidowanie UNFE i przekazanie jego obowiązków do nowej instytucji nadzorczej to praktycznie jedyna możliwość szybkiego odwołania Mecha z zajmowanego stanowiska. Według naszych informacji, nawet w koalicji rządzącej nie było pełnego poparcia dla propozycji powołania nowej Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, która - według planu - ma rozpocząć działalność na początku lutego. Warto zauważyć, że wcześniej (na etapie tworzenia reformy emerytalnej) politycy SLD opowiadali się za utworzeniem w Polsce odrębnego urzędu nadzorującego działalność funduszy emerytalnych.

Ostrowska twierdzi, że powstaniu UNFE towarzyszyło wiele sporów. Byli zwolennicy przyłączenia tego urzędu do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Wygrała jednak koncepcja utworzenia niezależnej instytucji.

Zdaniem naszych rozmówców, wśród których są politycy, twórcy reformy, przedstawiciele towarzystw emerytalnych, UNFE nie do końca spełniło pokładane w nim oczekiwania.
  • Dziwiły praktyki, jakie wprowadziło UNFE - podkreśla Ostrowska. Jej zdaniem, urząd był zamkniętą twierdzą, która blokowała informacje dla posłów i komisji sejmowej.
Według niej, wiele decyzji podejmowanych przez Cezarego Mecha było doktrynalnych, m. in. w sprawie konsolidacji. A argumenty poszczególnych stron nie przekonywały urzędników.

Członek kierownictwa jednego z funduszy emerytalnych, chcący zachować swoją anonimowość stwierdził, że do decyzji o likwidacji UNFE zachęciły m. in. metody działania tego urzędu.
  • Okopanie się w swoich progach nie działało na korzyść urzędu. Do tego dochodził jeszcze brak zaufania do szefostwa UNFE, które związane jest z ZChN.
Według nieoficjalnych informacji, gdyby Cezary Mech zdecydował się ustąpić ze stanowiska, to UNFE jako niezależny urząd miałby dużą szansę się utrzymać i łatwiej byłoby go bronić. Aby przywrócić rolę niezależnego nadzorcy, który jednocześnie byłby partnerem do dyskusji dla podmiotów, które nadzoruje, trzeba zmodyfikować obowiązujące przepisy. W wyniku tego trzeba umiejscowić UNFE w takich strukturach, które doprowadziłyby do większej jego otwartości i działania we wspólnym interesie - uważa Ostrowska.

Czary Mech uważa, że osłabienie nadzoru nie jest korzystne zarówno dla klientów OFE, ale także dla akcjonariuszy PTE. Naszym celem jest, aby operacje prowadzone w II i III filarze przebiegały zgodnie z prawem i aby w przyszłości nie wystąpiły roszczenia na przykład w III filarze. Jego zdaniem likwidacja UNFE nie jest korzystna, gdyż oszczędności będą niewielkie w porównaniu z tym, co w wyniku osłabienia funkcji nadzorczych może nastąpić, np. spadek rentowności inwestycji funduszy emerytalnych. Mech zwraca uwagę, że koszty nadzoru to promil wartości aktywów OFE. W wyniku konsolidacji i rosnącej wartości zgromadzonych środków w przyszłości ta relacja będzie jeszcze niższa.

Szymon Karpiński
"RZECZPOSPOLITA"
4 stycznia 2002